中國農村土地制度問題研究

王瑞

【摘要】中國作為一個農業大國，農村的土地問題是一直是爭論的熱點和焦點。農村土地制度也在順應歷史潮流不斷地發生變化。但是現行土地制度的弊端依舊存在，為了給當代土地制度提供更為合理的改革方案，本文從三個方面對當代中國的土地改革進行了分析。其中分別為土地改革的實質及其存在的問題、農村土地制度改革的思路和具體方法、現行的土地政策。

【關鍵詞】農村土地制度;問題;改革;思路;方法

一、現行土地制度的問題

“三農”問題盡管在現實中表現多樣，但核心仍是農村土地問題。而產權問題又是農村土地制度的核心問題，農村土地產權制度是農村經濟制度的基礎，是土地制度的核心。可想而知農村產權問題在我國農村發展中所起的重要作用。農村產權問題就是我國土地制度的核心問題。

1、土地所有權主體不明確，農民難以真正獲得土地所帶來的收益

有關法律規定，農村土地歸農民集體所有，但“集體”是哪一級，法律規定得較為含糊。所有權主體虛置，土地的占有權、使用權和支配權被層層分解，國家作為超經濟主體對土地享有廣泛的自由裁量權，控制、處置農村土地，如國家或公共權力機關隨意征用或過度使用土地，資本大力圈占土地。代表集體行使土地實際所有權的基層政府主管部門及領導也時常侵占農民的利益。農民僅憑使用權很難有話語權，土地收益幾乎被各利益部門掠去，農民所獲補償甚微。

2、農村土地流轉制度不規范，流轉受限，土地市場被割裂、扭曲

國家以壟斷身份處置農村土地，規定農村土地不準買賣，土地的唯一買者只有國家，農村土地市場的微觀主體難以進行有效的資源配置，統一的農村土地市場無法形成。農村土地集體所有權主體不確定，其所有權被分割，為眾多的行政村或村民小組所掌握，造成行政村（或村小組、社區、城鄉）之間的壁壘，土地產權市場被割裂、扭曲。與實際市場行為相背離，使二元經濟結構難以打破。而真正的所有權主體（農民）又缺位，被剝奪以土地要素進入市場交易的權利，不可能很好地履行土地流轉和土地市場運作的權力，僅有土地使用權（以契約方式訂立的土地承包權，其內容具有較大的隨意性），土地的流轉受到極大限制，因而造成農村土地資源浪費或低效配置。

3、農業規模效應和可持續發展難以保證

由于農村土地集體所有權的不確定性和農戶土地使用權的頻繁調整，土地租賃市場無法正常發育，種地農民的利益很難得到保證，種地能手無法擴大經營規模，即使有些地方搞了規模經營，也往往受政府部門主導或強制，這種非市場行為主導的發展模式交易成本很高，農業效率令人質疑。又因農業資本有機構成低，農村土地增收的空間有限，農業變得無利可圖，農民只好棄耕或離開農村淪為被雇用的“農民工”。隨著工業化、城鎮化的快速發展，“土地增值、獲利減少”的效應會不斷加劇，農村日漸失去內在的發展沖動。另外，使用權不穩定也影響著農業的可持續發展，盡管政府一直強調不準隨意改變土地承包合同，但土地使用權“三年一小調、五年一大調”的現象十分普遍，影響了農民對農村土地長期投資的積極性，同時極大地刺激了農業生產者的短期行為，進行掠奪性經營。

4、農民的經濟預期具有不確定性

政府承諾農村土地家庭承包經營長期不變，但土地所具有的保障功能又是不爭的事實，因而均分土地（增人增地，減人減地）獲取保障是農民群體的不斷要求。然而農民土地使用權自身存在不可克服的矛盾，農民沒有土地所有權，不可能獲得土地要素收入，農民無法以土地作抵押，農村金融資本不能發揮作用，僅靠農民漫長痛苦的自身積累發展（規模）農業、調整農業結構或轉為其他行業，對于目前處于窘境的一般農民群體來說很難有現實的可能性。農民心態表現為，既想離開土地，又要守住土地，既小愿種田，又不能不種田，受這種心態支配，自然會出現一些短期行為，有的粗放耕作，只保口糧和地稅，不愿在改良土壤方面下本錢。有的農民雖另有職業，但不能不留后路，準備歸田還農。大批農民工進城就業，但很難落下常住戶口，隨時有被遣返風險。所以，農民對農村、農業發展的預期具有極大的不確定性。

5、農戶承包經營權的內涵不充分、不明確、不穩定

改革開放以來，國家對“三農”問題十分重視由于農村土地的特殊性，其制度改革比較曲折，農村土地的承包權始終不穩定。承包權的不穩定，使農民不敢在自己承包的土地上進行長期性投資，直接影響到土壤肥力的提高，灌溉設施的改善和農民受益的提高。

6、土地征用制度不公平

隨著我國城鎮化制度的加快，城鎮數量逐漸增多，城鎮規模日益擴大，國家和地方政府征用農村土地的數量也日益增多。許多城鎮為籌措建設資金，大肆圈地，低價征收，高價轉讓，以地聚財，嚴重損害了農民的利益。國家給的征地補償費到鄉、鎮、村之后，又層層截留，真正到農民手中的補償費僅占補償總額的30%左右?，F行的土地征用制度，對處于弱勢群體的農民極為不公平。

二、解決現行土地問題的策略

1、農村土地制度改革的思路

改革完善農村土地制度，應遵循這樣的基本思路：“總體堅持、局部變革，穩妥務實、漸進有序，從容不迫、平靜舒緩，細水長流、因時制宜?！边@是農村農業用地制度改革完善的總體方針設想（32字方針），具體實施方案需要精心謀劃，非農業用地制度改革需另作研究。

“總體堅持、局部變革”。

“穩妥務實、漸進有序”。

“從容不迫、平靜舒緩”。

“細水長流、因時制宜”。

2、農村土地制度改革的方法

（1）積極推進農村產權制度改革。一是全面推進農村資產確權登記。加快推進農村集體土地所有權、農村土地承包經營權、農村集體建設用地使用權、宅基地使用權確權登記頒證工作。積極推廣向農民發放土地承包經營權證、宅基地使用權證、房屋所有權證、集體收益分配權證等“四證”的經驗做法。二是積極推動農村集體產權股份合作制改造。因地制宜開展農村集體經濟股份合作制改造試點，以清產核資、資產量化、股權管理為主要內容，保障農民集體經濟組織成員權利，賦予農民對落實到戶的集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。三是健全完善農村資產評估體系。抓緊研究制定農村集體土地經營權、集體建設用地（包括宅基地）使用權、房屋所有權及林木、農作物、農業機械、生產加工設備評估辦法。