收官之年看“兩會”

汪　偉

為了激發國民的創造力，需要保證社會的多樣和多元，同時，對話的平臺和利益協調機制變得前所未有的重要。“兩會”因此將比從前更富吸引力。

2007年是本屆政府任期的最后一年。在本屆政府收官之年，檢討2003年以來的政府施政得失成了熱門話題，也使3月的“兩會”增添了新的看點。

從2003年至今，中國的種種情狀，從權力轉接、立法、司法、宏觀調控、懲治腐敗這些牽涉千家萬戶的國家大政，到百姓日常的衣食住行，看病上學，許多故事，都表現出一個轉折的時代令人難忘的表征。就在2007年“兩會”召開前，一條短小的地方新聞報道說，上海出臺了新的城市管理政策，只要附近居民同意，就允許地攤的存在。這條不起眼的消息激起了強烈的反響，被譽為城市管理思路的重大進步。

盡管地攤部分緩解了進城農民和城市居民的就業壓力，而且為市民生活提供了便利，但地攤的存在，與很多城市管理者對市容整潔的追求背道而馳。幾乎在所有的中國城市里，城管隊伍都要日常性和突擊性地查抄地攤，這使得城市居民都有目睹攤販拎著包袱狼奔豕突的經驗；如果不幸跑慢了一拍，攤販謀生的推車或者包袱被丟進灰色的城管卡車，或者一筐西瓜被掀翻在地：痛哭者有之，哀求者有之，下跪者有之。城管人員并非個個都是鐵石心腸，但城管執法中濫用暴力的新聞仍不斷見諸報端，攤販由哀求而起沖突的事情，也不時可聞。2006年，最不幸的悲劇發生在北京，小販崔英杰與城管爭執時，持刀傷人，致死一名城管隊員，這起尚未判決的刑事案件，引起了廣泛的關注，也使上海寬容地攤的政策，更加引人注目。

在城市化和就業的雙重壓力下，禁止攤販顯然是一種徒勞。不幸的是，這種徒勞甚至會突破人道的底線。清華大學教授孫立平在2007年出版的新書《守衛底線》中認為，制度底線(公平正義)和道德底線的失守不僅是當下中國的現實，更醞釀著未來更大的危機。而探索和守衛社會公平的底線，是2003-2007年間政府施政的重心之一。

守衛底線

溫家寶總理在十屆人大五次會議上做的《政府工作報告》，被稱作歷年來“字數最多，最長和引用數字最多”的報告，其中檢討了2006年的施政得失，緊接著釋放了一系列政策利好，其中農業仍然占據了不小的篇幅。

從2004年開始，中央一號文件向農業議題回歸。不少經濟學家都認為，農業政策發生根本變化的標志性事件是2006年全國范圍內免除了農業稅——盡管其經濟影響微乎其微(2004年農業稅總額僅1000億元，同時需要支付高昂的收稅成本)，但表明了中國準備吸取其他工業國家共同經驗的堅定態度：在國家工業化的過程中，為了社會穩定，減免農業稅，給農產品補貼，幫助農民轉業，實施免費培訓，開放城市移民，是必經之路。

在這條必經之路上，關于農業的政策——從進一步穩定農村土地承包制度，實施農村大病統籌醫療保險(“新醫合”)、免除農村義務教育階段學雜費到“新農村建設”方案，陸續出臺。盡管諸多政策的最佳方案仍在探索和實驗之中，但政策的利好已經初步顯現。自2004年以來，中國農民連續3年人均純收入以年均6％以上的速度增長。這大部分得益于他們到城市打工的收入，“三農”政策為農民收益增長提供了穩定的環境，作為一種政策收益，和世紀相交的時候相比，“三農”作為一個公共話題的熱度，明顯降低了；盡管中國數量巨大的農業人口帶來的城市化壓力仍將長期存在，城鄉分治格局和農民收入水平短期之內并沒有突破的可能，土地制度方面的突破也仍充滿未知數，但是學術刊物和媒體上的討論，重心發生了轉移，對沉重的稅費與官民沖突的討論，已經被“讓農民工擁有城市戶口”這種涉及更基本的制度的話題所取代。

和“三農”問題一樣，教育和醫療一方面成為高懸在國民頭頂的經濟壓力，另一方面，大量對現實不滿的情緒也在積聚。可以想見，在教育和醫療問題上，明確并守住社會公平的底線，關系到社會長治久安，也是國家崛起不可回避的課題。

義務教育免費政策破題之前，社會卜對教育問題的討論，已經進行了多年。研究教育問題的學者、政府智囊和一般民眾，至少在免費的義務教育這一問題上，形成了共識，而階段性的目標是實現政府1993年做出的承諾，即國家在教育上的投入占到GDP的4％。本屆政府確立了“向農村和向義務教育階段傾斜”的政策傾向，教育投入是對這種社會共識的回應，其指向首先是公平的底線。

本屆兩會又釋放出教育領域的利好政策。溫家寶在《政府工作報告》中表示，國家將實行免費的大學師范教育。先期免除費用的是教育部直屬的6所師范院校，許多省級的師范院校也將隨之實行免費。

當然，教育投入達到GDP4％的目標，最早也要到下屆政府任內才有望達到。至于教育領域的其他問題——如何配置教育資源才能兼顧多層面的公平和效率，如何使教育成為國家未來經濟增長和文化復興的動力，有待更長時間的探討和解答。

尋找底線

在北京大學中國經濟研究中心這個中國經濟學的重鎮，對中國醫療改革的路徑選擇問題，研究人員之間產生了重大的分歧。中心副主任李玲教授認為，在醫療這個“市場失靈”的領域進行的市場化改革，一方面因為國家投入不足而顯失公平，又使醫療行為因為失去監管而滋生腐敗。她贊同國務院研究中心研究團隊對中國醫改的判斷：“基本不成功”。在江蘇宿遷，李玲對當地激進的醫療市場化改革做了調查，堅定了她反對以市場為導向的醫改方案的立場。2006年夏天，在為中共中央政治局上課的時候，李玲闡述了自己的制度設想：建立全民覆蓋的醫療保險，政府加大對醫院的投入，加強對醫療環節的監管——她認為中國的財政能力足以支持上述制度。

經濟學家周其仁強烈質疑他的同事李玲在宿遷的調查的科學性。從2006年下半年到2007年，他用焦慮的筆調在《經濟觀察報》上發表了一系列關于醫療體制的文章，提醒決策者注意中國醫療問題的復雜。他不反對建立基礎的醫療保障體系，但是擔心政府在醫療問題上完全排除市場，采取“國家全包”的做法。在他看來，這種做法不可能滿足中國龐大而多樣的醫療需求，而且會進一步加劇目前普遍存在的效率底下的問題。

兩位經濟學家相執不下的同時，國務院下屬的多個部委參加了制定新醫改方案的工作。盡管不斷有零碎的消息傳來，使人們得以揣測未來的醫療制度的某些方面，但從某種程度上來說，關于醫改路徑的具體方案一直未定，正說明了在醫療領域，那條盡可能兼顧公平和效率的政策底線尚未明確。

盡管與政府的價值導向相關，尋求底線同時是一個社會治理的技術問題。明確和守衛社會公平的底線，關系到億萬人當

下的福祉，也關系到國家未來的發展路向。在醫療、環保、壟斷、房地產市場等問題上，如何兼顧公平和效率，如何有效配置各個相關資源，這些遠不如安全生產、誠信體系、三農、股市和義務教育等問題上那么明確。尋找底線是技術上的難題，也是政治上的遠憂。

爭議需要對話平臺

轉折時代的特點，用孫立平的話說，是利益失衡和階層斷裂。而各個利益團體都渴望將自己的利益主張上升為國家意志。在中國，利益團體之間的博弈在施政和立法時尤為激烈。

房地產市場的宏觀調控在一片上漲之聲中進入了第四個年頭，其中最有戲劇性的時刻莫過于2006年建設部在“90/70”政策(新開發房地產項目中，90平方米以下的房屋應占總數的70％以上)上的搖擺不定。2006年1月9日，建設部出臺細化規定時有意放寬了“90/70”的尺度，次日下午，細化規定又被收回。相比于各種觀點和主張的口頭交鋒，建設部“朝令夕改”的背后，最鮮明不過地體現了房產調控問題上，政府部門在現有體制框架(土地和財稅制度)內平衡各種利益的困難。

與房地產市場的調控相比，《物權法》有著一波三折的立法進程。歷經七審后提交2007年的全國人大審議的物權法草案，也在相當程度上反映了不同利益階層在具體利益上的不同訴求。其實，磨合多年的企業所得稅法和剛剛一審就掀起軒然大波的勞動合同法草案——立法中的曲折經歷，算不得什么稀罕的事情。交鋒在未來將變得更加常見。多年前，鄧小平以高瞻遠矚的姿態認定，“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場”。在他去世10年之后，現實讓人越來越明顯地感受到，不管是哪種政治制度下，開放的社會必然會產生各種利益集團。利益和觀念的分歧驅使階層和群體之間發生競爭，并試圖影響國家的法律和政策。

僅僅是治理技術層面的調整，已經很難應對變化的形勢。為了激發國民的創造力，需要保證社會的多樣和多元，同時，對話的平臺和利益協調機制變得前所未有的重要。因為這個原因，“兩會”將比從前更富吸引力，更刺激人大代表和政協委員們發言的欲望。

檢討政府施政的得失，判斷國際國內的形勢，評估政策的效果以及傳達中國各階層的意見：這些工作原是“兩會”的基本職責；在本屆政府的收官之年，上述話題比從前更能吸引眼光。人大代表和政協委員亦比從前更有個性，更善于利用“兩會”萬眾矚目的發言平臺，中國社科院的研究員吳敬璉先生和他的同事喻權域，就是兩個例子。

吳敬璉關于春運火車票不漲價不符合市場經濟等言論，再次激起了人們對經濟學理性的不平之氣。吳敬璉向來是“明星委員”，或許是最善于利用“兩會”平臺發表觀點的經濟學家——他的觀點受到的褒貶暫且不論，高曝光率和爭議證明了其傳播策略的成功。喻權域表示將提交有關制定《懲治漢奸言論法》的議案，一石激起千層浪，從媒體的憂心與愕然可以看出，在鼓勵議政和開放爭議的“兩會”之春，對動輒輕言設置“標準”制約言論，人們還是抱有一份警惕。這一點也再次證明我們生活在一個轉型中的時代。