法治政府，從縣級改革尋求突破

黃臥云　劉學堯

2004年，國務院提出用10年左右的時間，基本建成法治政府。2006年“加快建設法治政府，全面推進依法行政”被寫入了《中共中央關于構建社會主義和諧生活若干重大問題的決定》。

基本實現法治政府，可恰當地理解成“為全面實現法治奠定可靠的基礎”。從歷史和現實的角度看，全面法治的基礎是在縣一級政治實體中率先建立法治制度。

找準改革的切入點極為重要，它關系到改革總體目標實現的進程，在這個點上，必須既能促使法治建設持續推進，又能保持大局穩定。鑒于財政權在國家權力體系中的中心位置，建立管錢和用錢“兩權”分離的財政體制對法治的根本重要性；鑒于任意揮霍和占有公共資金是最普遍的腐敗形式，從縣級政府的財權改革入手開啟中國法治的總進程，將是現實可行的選擇。

我國目前有2000多個縣，無論是從人口規模上看，還是從地域范圍上看，縣都是建立有活躍的民主參與的法治政府的理想起步單位，它不但為民主運作提供了起碼數量的專門人才，也提供了必要數量的選民，使選舉不易被不良勢力所操縱。在民主的初期，我國極其龐大的人口規模對全國性選舉和民主的一步到位是個不利因素，而分地域實施將克服它的不利因素，能更好地保證改革的有序進行?？h級民主法治先行一步，對于我們這樣一個沒有民主經驗的國家尤其必要，有利于大眾積累民主經驗，學會政治參與。

分權和民主選舉是法治政府的兩大支柱。近年來，社會上關于政治體制改革比較有代表性的思路主要有兩個，一是加強人大的監督作用，在體制內實現某種程度的權力制衡；一是嘗試直接選舉基層黨、政官員，如四川、浙江、江蘇等地出現的鄉鎮直選活動。

實際上，無論是人大監督，還是直接選舉，若單獨實施，都難以收到理想效果。沒有一定的分權制衡，單靠一次選舉來限制權力是十分困難的；對權力的日常監督，主要依靠權力和專門機構，特別是對財政收支的監督具有很強的專業性，非專業的普通大眾很難從外部進行有效監督。

建立縣級法治政府的路徑選擇

在國家的政治體系中，縣級政權所承載的政治職能是極其重要的，公民的政治參與，更多的時候是在縣內實現的；縣級政府直接為公民提供最廣泛和最主要的公共服務，這些服務包括了物質層面上的公共生活的基本方面，也就是中央所說的民生問題的基本方面，如維護社會治安，建設基礎設施，促進教育進步，發展社會福利和社會保障，保護當地環境等等。一國政府所提供的公共服務的質量，相當程度上取決于縣級政府的服務質量。

責任政府是能認真履行自己社會職責的政府，它必須具備以下兩個前提條件，一是嚴格管理和使用公共財政，確保納稅人的每一分錢都能用到公共事業上，二是它受到法律的嚴格約束，真正做到奉公守法。

對全國政治而言，財政權力中的財政預算決定一國政府和地方政府全部政治、經濟活動，它決定國防、外交、司法和所有國家設施的支出，對縣級政府而言，它則決定一切公共事業的支出。可以說，政府的一切活動都以錢為依據，沒有錢，政府就寸步難行，它的所有執政目標都不過是紙上談兵。

財政事務處于政治的中心地帶，財政權力與人事權力一起構成國家政權機關的兩大核心權力。以往，人們在對良好的政治組織形式的觀察中，都充分注意到了它的選舉制度和分權制度，但主要是關注人事權力的配置，而對財政權力在憲政體制中的重要性則關注得不夠，盡管管錢權與用錢權的分離就包含在立法權與行政權分立的體制之中。

約束權力，一個重要的方面是約束財政權力，建立法治政府，一個重要的方面是建立法治財政。

“吃飯財政”反映了我國當前縣級財政拮據與窘困的一個方面的事實，但不是全部事實。—方面，龐大的財政供養人員的工資發放和維持機構正常運轉，使政府財力陷入苦苦掙扎之中，而不斷增長的對科技、教育、農業、社會保障的支出，更使它的困難不斷加劇，由于財力薄弱，政府公共事業的職能逐步弱化；與此完全矛盾的一面是，公款吃喝、公費出國和公務用車每年耗費驚人，用于報銷私人開銷的公款數額巨大，且無法統計。政府的會議浪費，政績工程造成的浪費，新建豪華辦公樓耗費的資金，有增無減。湖北省財政廳最近選取該省一個“對接待費控制得比較嚴”的縣級市進行調查，發現它一年的公務接待費就花去1800萬元，主要用于本市干部“相互接待”或“自己接待自己”?？h級財政的普遍困境，它日益突出的收支矛盾，其重要原因是腐敗和浪費造成了財政支出的大幅度增加。腐敗和浪費不但是縣級政府債臺高筑的重要原因，也是各種沒有盡頭的亂集資、亂收費、亂攤派、亂罰款的根源。

造成公共財政失控的原因無疑是現行的財政體制。表面上看，把大量預算外、制度外的資金和政府部門無處不在的“小金庫”納入預算管理，就能解決很大的問題，但是，我們的預算本身就是一個問題。從政府的預算編制到人大審議通過，再到預算執行，每一個環節都存在突出問題。最根本的問題與人事權力上的問題一樣，仍然是權力缺少約束。預算編制粗糙，人大審議的時間倉促，只是技術性問題，解決起來并不困難；而政府及政府部門普遍不按預算組織收入，不按預算安排支出，隨意擠占、挪用、截留預算資金，才是問題的根本所在，也是最難解決的問題。它關系到我們的政治體制。

那些先進的預算技術是從法治制度內生長起來的，也只有在法治制度內才會產生效力，把它們移植到一個權力高度集中又缺少約束的環境中實施，改變的只會是某些外表，而不會是實質。學習外國的一切先進管理經驗為我所用，并不像堅持“中學為體，西學為用”的人看起來那么簡單和樂觀，實際情況是，堅持“中學為體”必定要排斥“西學為用”，它會以不適合國情為由拒絕接受外國先進的管理經驗，或者把他人的先進經驗重新改造以適應舊體制的需要，雖然引進了先進的經驗，但不會是新對舊的改造，而是舊對新的改造。

現行財政制度中缺少約束的狀況當然不是縣級財政中獨有的，而是各級政財的共性，但縣級財政是我國財政體系的基礎，建立受約束的縣級財政體制，不但勢必影響到上級財政體制的改革，而且對消除腐敗具有全局意義。遏制了基層腐敗，國家的政治生態就會出現根本改觀。

以法治原則革新縣級財政體制

公共財政必須是法治財政，政府的財政行為必須依法而行，要做到這一點，離不開權力制衡。沒有真正的分權，就沒有真正的監督。以議會為主體，建立極其嚴格的財政預算審批制度，無一例外地是現今所有法治國家的特點。

革新縣級財政體制必須強化人大的功能。以法治原則改革縣級財政體制，就是要求縣級人大獨立擔負起控制政府“錢袋子”的權力，成立專門機構負責公共財政的預算管理，把政府的所有收入和開支都

置于陽光之下，確保它作為公眾的委托代理人行使公共財政資源配置的最終決定權和監督權。人大擁有對政府執行預算情況的質詢權、調查權、審計權、否決權，并有權彈劾在財政管理上有犯罪行為和嚴重失職的官員。代議機構通過的預算，作為法律必須得到嚴肅的不折不扣的執行?？傊?，縣級政府的財政收支必須置于人大的有效控制之下。政府必須嚴格遵守經人大審議批準的預算案，如有任何項目需增減，必須立即報告人大，請求批準預算修正案。未經人大批準的財政支出屬于“挪用公款”的嚴重犯罪行為。對重大工程上馬，人大應有否決權。稅收征管應是監督的重要內容。審計機關應定期向人大報告工作，接受人大的指令……

縣人大要擔負起本級財政預算管理的法律職責，必要條件是它具有法定地位，能確保自己免受其他權力干預的獨立性和政治權威，成為名副其實的人民代表機關。一方面，它使人大代表直接受權于民，真正成為選民的代言人，獲得行使職權所需要的獨立性；另一方面，它也使縣人大成為一個直接源于人民意志的代議機構，具有政治權威性。一個有權威的代議機構，才能夠促使、監督政府按照要求編制預算和依法執行預算。選民的、獨立行使財政監控權力的縣級人大，不但使民意得到了表達，也使權力制衡機制得以初步形成，法律治理結構因此就得以在基層政權中率先確立起來。

地方的公共財政權力目前高度集中在黨政主要領導手中，透明程度差，對它進行改革無疑將是一件十分困難的事。但它的困難，在性質上不屬于體制方面，而是來自掌握了實權的個人，因為財政權力涉及的乃是地方黨政主要領導的重大政績利益和經濟利益。

對“問題”官員的處理，將成為中國法治進程中不能不面對的一個顯著因素。隨著縣級法治體制的建立和運行，肯定將會暴露更多的問題官員，而對于普遍性問題是無法通過司法途徑解決的。一方面，官員涉及經濟方面的問題有其體制上的原因，不應由個人承擔全部責任，另—方面，全面清算不利于改革的順利進行，改革大局要求用歷史的方法對待歷史問題。國家和人民的重大利益不在于徹底清算過去，而在于面向未來建造良好的制度。對有一般性經濟問題的官員給予一定的法律保護是必要的，一是在處理他們的非法收入時，對其所得收入的合法部分予以保護；二是保證他們作為社會的平等一員參與公共生活。

執政黨的民主治理形式

社會主義國家的改革要面對的一個重要問題，就是在一黨執政的前提下實現民主治理。政治體制改革的思想因此成為鄧小平理論的重要組成部分。鄧小平政治改革思想，歸結到底就是堅持黨政分開、改革以黨代政、過分集權的管理制度，主張黨必須在憲法和法律的范圍內活動。

沒有民意機構作基礎的權力運作體系要完成自身的民主法治進程是不可思議的。執政黨與經由選舉產生的代議機構的聯合，是它實現民主執政所需的最低限度的治理結構。民選的代議機構，在執政黨和社會大眾之間架設了橋梁，一方面，執政黨通過代議機構獲得民意基礎，把自己的意志和主張變成法律的意志，一方面，社會大眾通過代議機構參與立法和政策制定的過程。

從整體上看，黨政是無法分開的。執政黨的概念就意味著黨政一致。黨政分開，只能是指黨委和政府兩個機構的職能分開，黨委進行政治領導，政府執法行政。黨委和政府分開，在以財權改革為中心的縣政改革中，就是將縣級黨委與縣人大、縣政府的工作分開?？h人大與縣政府共同完成公共財政的管理和使用。在法治框架中理順縣級黨委與縣人大和縣政府兩大國家政權機關的關系，就是要遵循黨中央已然確立的黨運用法律手段進行政治領導和黨在法律范圍內活動的原則性指導方針。具體地說，就是黨委利用法律的提案權和裁決權，把黨的正確主張和意見變成法律正義。

法治不僅是指一種制度，也是指一種精神，它是指所有政治權威都有其內在限制。內在限制超越于法律限制，即使在法律沒有明確規定的地方，某些限制也是確定存在的，權力也是受到限制的，即受共同權利和理性的限制。以法治精神處理縣級黨委同縣人大、縣政府的關系，要求黨委審慎使用法律提案權和裁決權，它必須是從國家利益和人民利益出發行使自己的權力，必須是根據黨的原則和大政方針履行自己的職責，偏離了黨的原則和人民利益，它的提案就失去了基本的公正性，它的裁決就不可能符合法律正義。

縣委領導方式的改革與縣財政體制的改革需要同步進行，但后者的改革更為關鍵，后一改革向前推進，也就會推動前者的改革，推動它改變自己的行為方式，以適應變化了的形勢。由于縣級財權分離的體制有助于抑制地方黨政領導的利益沖動，這在一定程度上將加強他們對國家和人民利益的責任感。公務員只有廉潔才能奉公，只有當在公務活動中與自身利益保持必要距離的時候，他們對公共事務才具有良好的判斷力和公正心。黨內改革也是必要的，通過改革，要使縣委的行為與黨的整體利益保持一致，它必須要體現黨的集體意志，而不是體現縣委成員的個人意志。