預防腐敗局的懸念

王亦白

已經過去的2006年，我國掀起了中共十六大以來最強勁的反腐敗浪潮，因涉嫌犯罪被移交司法機關處理的黨員干部達到3000多名，其中受到查處的省部級官員就有10余人之多。反腐敗的形勢日益嚴峻，腐敗案件頻發，串案窩案不斷，涉及官員級別越來越高。長此以往，司法機關懲處腐敗的壓力將會越來越大，整個社會也會民怨沸騰，不斷累積對執政黨的不滿情緒。中央決策層意識到，只有從源頭上治理腐敗，鏟除滋生腐敗的土壤，腐敗問題才能減少群發態勢。如果不加強教育和預防工作，而單單強調打擊力度，要么一批批官員在利益的誘惑下倒下去，要么極可能出現法不責眾的情形，有明一代反腐敗的失敗教訓即是佐證。這成為建立預防腐敗的專門機構的契機，于是最高層次的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》于2005年應運而生，按照設計好的時間表，該體系基本框架預期在2010年建成，國家預防腐敗局的設置是其中的一個必要環節。

中紀委副書記、秘書長干以勝2月13日在國新辦發布會上透露，為了加大預防腐敗的力度，中國將組建成立國家預防腐敗局；隨后的“兩會”期間，又有中紀委高官表示，國家預防腐敗局的“三定”方案已獲中央編制委員會批準，只是具體掛牌和運作時間尚未確定。可以看到，目前由于職能配置、內設機構和人員編制等問題已基本解決，國家預防腐敗局向正式成立邁出了實質性的一步，這對2007年乃至十七大之后的反腐安排都將產生重要影響。

他山之石及中國的回應

從世界范圍來看，大多數國家和地區都在不斷健全自身的反腐敗機制，在反腐敗工作中日益以通過教育和預防遏制貪污腐敗為工作中心。有關預防腐敗的機構設置，主要有三種模式。一是，未建立專門的反腐敗機構更遑論預防腐敗機構，國家監督職能部門身兼查處和預防腐敗雙重職能，廉政監督機制運行正常，如美國的司法部、日本的檢察廳，英國和瑞典的議會監察專員公署、芬蘭的行政監察專員公署。二是，專門的反腐敗組織兼具預防功能，不少國家和地區設立了專門的反腐敗組織，在其反腐敗職能中包括了預防腐敗工作，比如香港廉政公署、新加坡貪污調查局、泰國反腐委員會、印度中央廉政委員會、韓國直屬總統領導的反腐敗委員會等，美國還在參議院內建立規范和品行特別委員會、在眾議院建立道德委員會司職對議員貪腐案件的查處。三是，設立專業的預防腐敗機構，法國設立的預防貪污腐敗中心，目前是全球唯一的預防腐敗中心。

成立于1993年的法國預防貪污腐敗中心，掛靠于法國司法部，是一所專職的預防腐敗機構，受法國總理直接領導，擁有完全獨立的工作自由。該中心現有工作人員15名，任期4年、定期輪換，分別是來自有關專業司法和政府部門的專家，不同的職業背景有助于中心全面掌握不同領域的腐敗情況。中心的基本任務是通過媒體報道、個人揭發、司法案例和專業研究等途徑收集不同公共部門中有關貪污腐敗的信息，分析案件類型，總結反腐經驗，評估利用新科技手段進行腐敗的可能性。考慮到很多公共部門都可能受到腐敗侵襲，中心的工作內容既關注受普遍關注的領域，也在一些貌似較“清水”的領域觀察和發現新的腐敗形式，并且憑借其專業知識接受有關部門請求，提供有關反腐敗方面的咨詢。此外，中心還通過國際合作來實現防腐，多次參加有關國際組織的反腐敗聯合行動，到東歐、北歐等國家以及南美、非洲等地區介紹法國打擊腐敗特別是預防腐敗的做法和經驗。

我國成立國家預防腐敗局屬于上述的第三種模式，是對國內反腐敗形勢和世界反腐敗趨勢的一個回應，也是與國際接軌、履行《聯合國反腐敗公約》成員國的義務。我國于2005年經全國人大常委會批準正式加入《聯合國反腐敗公約》。公約的一個鮮明特色就是注重預防，其第二章的兩個條目專門提到“預防腐敗政策”，其中第六條明確規定，各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則，“確保設有一個或酌情設有多個機構”以預防腐敗，并賦予這些機構“必要的獨立性”，以及“必要的物資和專職工作人員”。因此，成立預防腐敗局已屬“箭在弦上，不得不發”，再討論該機構設置的必要性已無實際意義，更重要的是借鑒法國預防貪污腐敗中心等的經驗，如何建立和建立怎樣的預防腐敗局。

雖然此前我國的預防腐敗職能在有關部門中已有涉及，比如中紀委、監察部系統的宣教室、黨風室、糾風室等，還有檢察院系統的職務犯罪預防機關；但由于相關部門職能交叉、責任不明，導致它究竟是黨的、政府的還是司法機關的職能無從得知，反腐敗各系統之間相互脫節，使得預防腐敗工作的開展無規劃、無秩序、無效力直至虛無化。因此，在目前中紀委牽頭、監察部和紀委合署辦公的反腐格局下，即將成立的國家預防腐敗局應把分散在不同部門的預防腐敗職能，進行一種有效整合和提升，統一行使以下權能：教育宣傳反腐政策、反腐理念、反腐措施，引導黨員干部不愿腐敗、不敢腐敗，引導群眾通過民主監督使得腐敗行為無處藏匿；進行反腐倡廉的制度建設、機制和體制創新，使得黨員干部腐敗不了；在不介入具體執法活動、不針對具體個人的基礎上，針對不同部門、不同領域研究、分析和診斷問題，提出方案和對策，并對實施結果進行評估。

防腐機構需要謹防的幾個問題

成立“國家預防腐敗局”，當然需要借鑒國際上一些有效的預防腐敗的做法；同時，中國有特定的國情和法治環境，很可能遭遇一些特別的困難和問題。在準確定位為預防腐敗的宣傳教育、腐敗可能性分析、腐敗線索提供和監督制度擬定機構而非直接調查、懲處腐敗的執法機構的基礎上，國家預防腐敗局應謹防機構膨脹化、權力擴張化、實施作秀化。

由于反腐敗工作在當下之中國已成為一個政治任務，可以想見在工作便利性需求與“貫徹落實”需要的政治語境中，在“國家預防腐敗局”這個國家級專門機構成立之后，各級地方政府將亦步亦趨地“依葫蘆畫瓢”，省里、市里甚至每個縣都要成立相應級別的預防腐敗局。雖然現在關于國家預防腐敗局的“三定”方案還語焉不詳，具體的公務員數量尚未可知，而隨著各地的認真貫徹，一層一級地設下來，不知又將衍生出多少大大小小的官員，這意味著龐大的開支，所增加的監管成本不容小覷。但是，一個機構在中央或省級設定的必要性，是否一定能推演出在下一級設置的必要？“三定”方案的科學性，是否應當考慮到各地發展水平的差異性？君不見，在我國歷次機構改革中均出現了“法定膨脹”的惡性循環。因此，我們需要對預防腐敗局可能出現的機構縱向膨脹未雨綢繆，防微杜漸。

此外，我國很多政府部門都有自己的直屬機構、掛靠單位和各種臨時機構，形成了類似“家族制”的現象，預防腐敗局也要杜絕通過增加和擴大自己下屬機構的橫向膨脹傾向。或許，在全球獲得極大美譽的法國預防貪污腐敗中心只有15名工作人員以及香港廉政公署防止貪污處只有幾名員工的事實應當成為我們的借鏡，何不見“賢”思齊？

國家預防腐敗局是對不同部門預防腐敗職能的重新整合，原來紀檢、監察部門承擔預防腐敗職能和檢察機關承擔職務犯罪預防工作的內設機構應當隨之作相應的調整和撤消，這是反腐格局調整后首先必須予以厘清的，否則將造成機構重疊、“多頭并舉”的局面，最終勢必造成推諉扯皮或爭權奪利。同時，國家預防腐敗局的成立意味著我國反腐敗策略上教育、預防和調查、懲處相分離的趨勢。

原先反腐敗實踐中，紀檢、監察部門身兼預防和調查雙重職能，紀檢、監察官員包攬了腐敗案件的接受舉報和立案調查的權力，其所掌控的對腐敗舉報立案與否的“篩選”權成為一種備受詬病的尋租方式；更有甚者，有的紀檢官員為從立案調查權中牟利，通過慫恿舉報來敲詐有關當事人，湖南郴州便曾發生類似的案件。上述現象所造成的社會反響極其惡劣，危及我國反腐敗工作的正常進行，從而不得不直面誰來反“反腐敗”者的腐敗這樣無奈的繞口令式的問題。因此，要防止國家預防腐敗局的權力不正當地從教育、預防向調查、懲處進行滲透和擴張，一旦如此，反腐格局調整的初衷將事與愿違，反腐敗工作又將遭遇倒退。“上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒”，國家預防腐敗局既要做到讓自身教育、預防的權力不被調查、懲處的權力蠶食，也要做到教育、預防的權力不向調查、懲處的權力任意延伸，也許在當前各部門千方百計擴權的現實環境中很難做到，但這無疑是必須的。

時下的中國，不少好的政策舉措在實施時流于形式，所謂的貫徹落實要么以文字材料對文件要求，靠的是筆頭功夫；要么是強調量化指標，政績考核也依賴于各種各樣的數據。以預防腐敗而論，一方面，目前諸如“從源頭上預防和治理腐敗”、“從側重打擊轉為標本兼治”等說法在各級領導講話和眾多文件中已成為流行政治話語，但究竟怎么開展預防腐敗，并無一套系統而成熟的規定，這項帶有一定探索性質的任務很容易讓地方無從下手，很容易走向讀讀文件、編編材料、做做表面文章等簡單化、形式化的通病。另一方面，由于防腐成效很難在短期內進行準確的量化評估，而負責預防腐敗工作的官員有其政績顯化需求，上級衡量反腐業績也容易按老思路考察數字上的“硬指標”，如此一來，中央再怎樣強調“預防與打擊并重”，也可能無法阻止各地自愿追求立案和查處等數字上的漂亮、從而墮入“重打擊輕預防”的誤區。設立國家預防腐敗局要擺脫以往政策落實中的習慣性窠臼，建立一套全新的預防腐敗工作業績的評價體系，以謹防在具體實施中流于形式而以作秀告終。

此外，還要引檢察機關一度推行的“預防職務犯罪基地”實踐以為戒，檢察機關對于成為“預防職務犯罪基地”的單位，在其腐敗事發后，往往為維護顏面而“大事化小、小事化了”地從輕處理、“防而不打”，檢察機關與“預防職務犯罪基地”一定程度上演變為縱容腐敗的利益聯盟；預防腐敗局要堅決防止自身墮落為涉嫌腐敗單位或腐敗者的保護傘。

制度比機構更重要

國家設立預防腐敗局凸顯了構建完備的反腐敗體系的努力，也彰顯了從制度上尋找反腐根源的努力。但是，新機構的設置也只是制度的一部分，不能將其視為反腐敗的最終結果。我國掀起的反腐敗浪潮不可謂不大，機構、人員和財力的投入不可謂不多，但依然是“前腐后繼”，這不能簡單化地歸因于缺少一個機構，或者恰恰證明的是，腐敗的多少、反腐敗的成效和機構設置與否沒有必然的聯系。因為無論怎樣強勢的機構，在特定權力格局與制度性腐敗環境下，仍可能無力回天。

自十六大以來，胡錦濤總書記曾多次強調：“依靠制度懲治和預防腐敗，是做好反腐倡廉工作的根本途徑。”今年“兩會”期間，溫家寶總理在答中外記者問時指出:“解決這個問題，首先還得從制度上入手……就是要推進政治體制改革，減少權力過分集中的現象，加強人民對政府的監督。”信哉斯言！

從相對宏大的視野來看，減少權力過分集中的現象無外乎如次幾點。其一，適當分權，合理配權。改變現行體制下一把手權力太大且不受監督的局面，建立起科學民主的決策機制，賦予紀委、監察部門和司法機關以及即將設立的預防腐敗局獨立處置權而使其確有作為。其二，依法用好權力，打造透明政府。將公共權力的行使置于陽光之下，重大項目審批、重大經濟決策等事項，都必須公開、公正和透明，讓聽證等行政程序機制發揮應有作用，而不是走走過場，為政府行為的合法化作嫁衣裳。其三，健全民主監督機制。要讓各級人大、政協在監督中真正“硬”起來，將公共部門和政府官員置于群眾和輿論監督的汪洋大海之中，2006年全國紀檢監察機關查處的案件有46.2%來源于信訪舉報就體現了民主監督的效用。其四，建立官員對“下”負責的機制。改變造成官員“只對上不對下”局面的人事任免機制，讓群眾的監督與手中的選舉權有效結合起來，迫使地方黨政領導必須向選舉他們的群眾負責。最后，構建更加嚴密的懲戒機制。腐敗的高收益和查處的低概率現象應予糾正，使少數官員的僥幸心理破滅，通過讓腐敗者承擔高成本督促其自律，否則利益驅動的作用遠大于腐敗懲戒的約束力。

然而，任何高妙的理念、宏大的機制都要經由細小制度切實實現。這些制度總是具體而微、種類繁多，我們姑且“犖犖大者，舉其數端”。一是官員活動記錄制度。這個由新加坡首創的制度，要求公職人員以書面形式記錄下每天的公務活動和與公務有關的私人交往，尤其必須記下其中有違清廉的事項，作自我對照和供上級審查之用，若有隱瞞作假，即予處罰；它有利于促進官員自律，有助于預防腐敗行為的發生。二是禮品限制制度。禮品是一個極其寬闊的灰色地帶和能量巨大的腐敗源泉，不少國家都對公職人員的禮品收受作出了相當嚴格的限定，明確規定可接受禮品的價值上限，要求不能向上級官員贈送禮品，也不能接受比自己工資低的工作人員的禮品，違反者予以開除或構成犯罪。三是責任連坐制度。上級官員對于直接領導的下級官員的腐敗等重大違規行為負有連帶責任，推薦官員人選的人對其所推薦上去的官員所犯的腐敗等重大違規行為也負有連帶責任，各國以主動請辭的方式承擔連坐責任已經成為一種慣例。四是放心舉報和鼓勵舉報制度。香港廉政公署在多處設有24小時的報案中心，所有投訴均會保密，泄密者將受到法律追究，以確保投訴者無后顧之憂，并且這些投訴將列入不經“篩選”的報告之中，供隨時展開調查；有的國家還制定了舉報獎勵制度，保證言路暢通，以鼓勵民眾對腐敗現象和腐敗分子的舉報工作。

前幾年國內出版過一本書《總統是靠不住的》，同樣，機構也是靠不住的。制度，只有建立起完備的制度并不折不扣地執行，反腐敗才能真正進行到底，政治清明、官員廉潔也才真正可期。