豪華辦公樓清查再出擊

尹鴻偉

在過去的歷史長河里，中國到處是記錄著過往輝煌的紀(jì)念碑式建筑，大到長城、故宮和兵馬俑，小到各地的樓房廟所。現(xiàn)在，從繁榮的沿海地帶到廣闊的西部內(nèi)陸，從寒冷的黑龍江到炎熱的海南島，中國各地的官員們則希望以大興土木，建造更豪華的辦公樓來“留下歷史的印跡”。

這樣的情況似乎不能自動停止了。于是“清理政府部門豪華樓堂館所，已被中紀(jì)委、監(jiān)察部確定為今年的一項重要任務(wù)。”中國監(jiān)察部有關(guān)官員公開表示：2007年全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)將全面清理政府機關(guān)近年來興建辦公樓、培訓(xùn)中心等情況，嚴肅查處違紀(jì)違規(guī)行為，對典型案例進行曝光。根據(jù)地方上的相應(yīng)工作安排可以看出，“近年來”基本確定在2003年1月之后。但是“亡羊補牢”式的工作計劃遭到了一些人的質(zhì)疑，重慶大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究院副院長蒲勇健說：“為什么在大樓建蓋之初，有關(guān)監(jiān)督部門沒有做到未雨綢繆？不管結(jié)局如何，這樣的尷尬情形是任何中國高層領(lǐng)導(dǎo)人不得不面對的。”

斥巨資競造大樓

近年來，各種各樣關(guān)于“中國豪華辦公樓”的消息和情況不斷被媒體和互聯(lián)網(wǎng)公諸于世。

僅有12名在職職工的重慶市萬州區(qū)天城交通局，竟建面積近萬平方米的豪華辦公樓兩棟，人均600平方米；而從萬州區(qū)前往忠縣，在距離縣城12公里的黃金鎮(zhèn)，一座占地5.95畝宮殿般的建筑奪人眼目，門闕上掛著的牌子證明其為鎮(zhèn)政府的辦公樓；繼續(xù)沿著長江向東走，“云陽縣消防中隊，只有10多個人，卻占了9畝地，建設(shè)成本很大”等情況不斷呈現(xiàn)。

在重慶市西南部，江津區(qū)的幾江街道辦事處辦公大樓被中國網(wǎng)民稱為“國內(nèi)第一豪華街道辦事處”，另外其德感街道辦事處篆山坪村辦公樓“進樓需過兩扇高約4米、寬可進轎車、上面鑲嵌獅子的大鐵門；站在直徑1米多的羅馬柱門框下，需仰頭才能看到房頂；樓內(nèi)有21間房，面積1200平方米，出入的是11名以深藍色西服為工作服的男女”。

事實上，要是再把目光投向重慶市更高級別的政府部門、單位，辦公樓則更是一家賽一家龐大和豪華；如果再把目光從三峽庫區(qū)、從重慶市投向全中國，類似的情況是有過之而無不及。按照建設(shè)部的說法，中國662個城市、2萬多個建制鎮(zhèn)中，約有1/5的城鎮(zhèn)建設(shè)存在“形象工程”（寬馬路、大廣場、豪華辦公樓等）。

在國家扶貧開發(fā)工作重點縣山西省渾源縣，2006年縣財政預(yù)算還不到1億元，但其縣檢察院卻耗費1000多萬元建起豪華辦公樓；山西省忻州煤礦安全監(jiān)察局僅有10名工作人員，卻有四五十間帶衛(wèi)生間的超大面積的辦公室，有36套超大面積住房。

另外，外觀狀似“白宮”的河南省鄭州市惠濟區(qū)政府辦公樓，更以其山水景觀式的建筑格局和530畝的占地規(guī)模聞名天下。

“現(xiàn)在，不少地方、部門和單位講排場、比闊氣，花錢大手大腳，奢侈之風(fēng)盛行，群眾反應(yīng)強烈。這種不良風(fēng)氣必須堅決制止。要嚴格控制行政機關(guān)新建、擴建辦公大樓，嚴禁建設(shè)豪華樓堂館所，切實規(guī)范公務(wù)接待行為，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府。”2007年3月，國務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報告》中確認了這些情況的存在和嚴重性。每年的政府行政管理費用已經(jīng)膨脹到7000億元以上。

2007年3月，中國全國政協(xié)常委、中國科學(xué)院院士葉大年在北京展示了一本相冊，里面的133張照片拍自全國各地，展示了城鎮(zhèn)化建設(shè)的各種怪相：有地方政府違規(guī)興建的豪華辦公樓，有規(guī)模驚人的開發(fā)區(qū)，有瘋狂占地的“大學(xué)城”。葉大年說：“我們并不是不要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，但如果超出了現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平所提供的可能，就潛伏著巨大風(fēng)險，也給資源、環(huán)境基礎(chǔ)帶來巨大壓力，這股風(fēng)必須剎一剎。”

“一些政府官員總認為政府辦公大樓應(yīng)該是當(dāng)?shù)刈钇恋慕ㄖ鋵嵳斦揪蜎]有修建豪華辦公樓的實力。一些區(qū)縣不惜借錢或拖欠民工工資來修建。更有甚者，在修建一幢豪華辦公樓的同時，還要在附近建一個同樣豪華的行政審批大廳。”2006年4月27日，在審議《重慶市人民政府關(guān)于加強政府自身改革和建設(shè)的意見》時，重慶市副市長余遠牧對一些區(qū)縣修建豪華辦公樓的做法提出了批評。

重慶市市長王鴻舉隨后也表示，不僅一些區(qū)縣政府修建豪華辦公樓，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也開始修建豪華辦公樓，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，與周圍環(huán)境不協(xié)調(diào)。他說：“一些地方靠銀行貸款來修政府辦公樓，造成政府債務(wù)纏身，甚至拖欠工程款和農(nóng)民工工資，在老百姓中造成不良影響。”

權(quán)力伴生灰色收入

“各地的豪華辦公樓說明了政府機關(guān)在行使權(quán)力時有大量的灰色收入。” 清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任任建明表示。

事實也有佐證。2004年10月，中國公安部警務(wù)督察局在河北省公安廳的協(xié)助下，查處了張家口市公安局經(jīng)偵支隊大肆罰款創(chuàng)收，繼而蓋起造價2000萬元的宿舍樓和豪華辦公樓的情況；2004年11月，云南省紅河州中級法院花費3000多萬元建蓋辦公樓，超出財政預(yù)算1000萬元，由于無錢支付工程款被建筑公司告上法庭；2006年5月，山西省渾源縣檢察院利用參與公路治超的機會，動用了上千萬元罰沒款建蓋豪華辦公大樓被查處。

事實上，除了正常的稅收外，現(xiàn)在公安、工商、衛(wèi)生、計生……幾乎每一個有行政收費、罰款等經(jīng)濟來源的地方政府部門都在千方百計“創(chuàng)收”，盡管國家規(guī)定了“收支兩條線政策”，但是各種部門“總是有辦法把大部分錢要回來”，除了部分用來發(fā)放員工福利外，更多的款項都被用來進行各種基礎(chǔ)建設(shè)。

現(xiàn)在，中國很多地方政府把修建豪華辦公樓當(dāng)作政績，美其名曰“展現(xiàn)地方形象”，為了“招商投資”。但是各種“形象工程敗壞形象”的事例也在不斷出現(xiàn)，“一些地方向企業(yè)和下級單位斂錢，甚至擠占挪用農(nóng)村養(yǎng)老金等各種專項資金；有些地方通過執(zhí)法罰沒收入，買賣手中審批權(quán)限等方式籌集資金；有些地方是從銀行貸款，還長期拖欠工程款”。

作為地方政府的第二財政，通過土地買賣獲取的收入也有很多部分用于搞形象工程。

除了豪華的辦公樓外，各種政府機構(gòu)下轄的豪華培訓(xùn)中心也伴隨而生，尤其在北戴河、三亞、桂林、昆明、廬山、黃山、葫蘆島……這些著名的旅游風(fēng)景地，新華社調(diào)查后表示：豪華培訓(xùn)中心可謂遍地開花，目前中國尚未進入商業(yè)酒店序列的各級黨政機關(guān)、大型國企培訓(xùn)中心至少超過1萬家。與此同時，這些利用各級財政資金所辦的機關(guān)事業(yè)賓館卻虧損浪費嚴重。

當(dāng)前，中國各黨政機關(guān)以及國有企事業(yè)單位等培訓(xùn)中心的功能已發(fā)生嚴重異化，培訓(xùn)中心已變相成為相關(guān)部門和機關(guān)的創(chuàng)收工具、“權(quán)力尋租”的黑洞和滋生經(jīng)濟犯罪的“溫床”。

以吉林省為例，其共有241家縣以上國家機關(guān)、事業(yè)單位所屬賓館，累計投入財政性資金23.75億元外，從2003年至2005年年均投入達2.6億元。這些財政投入資金，有的是財政直接投入的，有的是挪用專項資金，有的是以減免稅費、國有土地使用權(quán)租金等形式變相用財政性資金投入的。而經(jīng)過審計后表明，由于普遍性的經(jīng)營管理不善，截至2005年年末，241家賓館的賬面反映累計虧損1.95億元，其中僅2003年至2005年賬面虧損就達1.25億元。

除此之外，更不斷出現(xiàn)“每一棟金碧輝煌的大廈背后都要倒下一批官員”的“中國特色故事”，因為中國建筑領(lǐng)域里的黑洞可以說深不可測，3%以上的回扣在大多數(shù)地方早已是公開的秘密。

2007年1月，決策建造外觀狀似“白宮”的豪華辦公樓而出名的原河南省鄭州市惠濟區(qū)區(qū)委書記馮劉成因貪污受賄670余萬元被判處無期徒刑，成了鮮明的例證。更有甚者，一些地方城市里的“黨風(fēng)廉政教育中心”竟然是紀(jì)委的豪華辦公樓和紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的高檔住宅。

辦公樓應(yīng)該怎么建？

中央政府一直在探尋如何遏制地方政府熱衷于基礎(chǔ)建設(shè)引發(fā)的困境，甚至已經(jīng)開始借助衛(wèi)星圖像發(fā)現(xiàn)邊遠省份的非法建筑項目。但是前者過去常用的行政性指令──下令國有銀行停止貸款、限制土地出售以及暫停政府對大型項目的批準(zhǔn)，不再像以往那么有效，一定程度上是因為后者早有應(yīng)對之術(shù)了。

已有“熱心人士”為對付這些情況而“出謀劃策”：制訂相關(guān)法律嚴格控制政府機關(guān)辦公采購，行政大樓建設(shè)和內(nèi)部改造必須經(jīng)上級人大批準(zhǔn)；立即停止對政府大樓項目的審批；制訂政府辦公條件標(biāo)準(zhǔn)，嚴禁超標(biāo)準(zhǔn)采購和建設(shè)；立即制訂計劃，有計劃地變賣現(xiàn)有的超標(biāo)準(zhǔn)政府大樓，變現(xiàn)收入應(yīng)用于改善醫(yī)療、教育和科研等等領(lǐng)域條件；對違反規(guī)定的有關(guān)責(zé)任人應(yīng)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，甚至追究刑事責(zé)任。

但是情況也許不再那么簡單，因為建蓋政府大樓已經(jīng)不僅僅是一種政治行為和需要了。中國經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展到一個龐大而復(fù)雜的程度，很難靠政府指令進行調(diào)控。蒲勇健說：“現(xiàn)在，中國高層領(lǐng)導(dǎo)人要解決的最大難題之一是如何讓那些執(zhí)行其具體政策的下級官員服從命令聽從指揮。”

整頓樓堂館所的歷史其實可以追溯到上世紀(jì)80年代。2003年以來這一波興建豪華辦公樓的風(fēng)潮卻與規(guī)范政府收入和支出有關(guān)。任建明認為，灰色收入透明化以后，錢用不出去，相關(guān)單位就把收入用來蓋辦公樓和購置辦公設(shè)備。

一些地方政府能夠斥巨資來建豪華辦公樓，監(jiān)督缺位的原因是顯然易見的。政府對大量預(yù)算外資金的使用是在人大監(jiān)督之外的，人大無法監(jiān)管預(yù)算外資金，監(jiān)管上的缺失使得地方的一些領(lǐng)導(dǎo)官員“放開了手腳”。而在西方大多數(shù)國家，地方行政管理比較透明，例如從法國財政部的網(wǎng)站上可見一斑：任何人可從網(wǎng)站上查到所在市鎮(zhèn)、省和大區(qū)一年的收支詳情。

“問題的癥結(jié)似乎已經(jīng)找到。”蒲勇健說，“政府的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金必須要納入人大和社會的監(jiān)督視野之內(nèi)，特別要真正賦予人大監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)。”

在許多人看來，清理政府機關(guān)豪華辦公樓的實質(zhì)應(yīng)該是究責(zé)。盡管媒體對于各種政府豪華大樓、工程曝光不斷，但是卻很少有官員為此而承擔(dān)責(zé)任，無論是下馬還是檢查。與此同時，各種被曝光的地方政府卻不斷為豪華大樓“找出合理的建造理由”。

審計署審計長李金華最近也披露，2003年以來僅基建審計就核減工程款550多億。

行政拉動的邏輯

不可否認，興建豪華辦公樓有攀比心理和享樂心理作祟的原因。但是在這些此起彼伏的豪華大樓中，“云南省紅河州州級行政辦公樓”卻給出了另外一種邏輯。

位于云南省東南部，與越南接壤的紅河州，原地處個舊市（縣級），2004年經(jīng)國務(wù)院同意搬遷至蒙自縣。云南省人大常委會副主任梁公卿表示，面對國際國內(nèi)新形勢，紅河州級機關(guān)遷移蒙自是為了發(fā)揮紅河在云南省參與東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的橋頭堡通道作用，“具有深遠的歷史意義”。

于是，規(guī)模57830平方米的“紅河州辦公大樓”就這樣在一片人跡稀少的土地上建設(shè)起來了，其建筑設(shè)計被“以穩(wěn)定、莊重、舒適、經(jīng)濟、高效的平面布局形式，表達政府機關(guān)的務(wù)實內(nèi)涵”來概括，但是這棟大樓自從建起來后就一直處于毀譽參半之中。

批評者對于其“鋪張浪費”激烈之言自不用說，尤其對當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民的未來生活表示了擔(dān)憂；但是也有人表示“環(huán)境不錯，空氣清新。沒事晚上去那里跳跳舞，早上去打打太極，還是要得的”。

更值得注意的是，“紅河州辦公大樓”不但成為地標(biāo)性建筑，更帶動了所在地蒙自新城周邊的地價飆升，而造價兩億多的大樓，政府只花了不到1000萬元，其他的經(jīng)費都是由開發(fā)周圍地產(chǎn)的公司來出資，這樣的置換方式政府和地產(chǎn)公司都獲得了利益，而一座新城市就這樣將以州政府大樓為中心慢慢形成。

時任紅河州州長白成亮對建造如此政府大樓是這樣解釋的：“有人說，既然我州有那么多貧困人口、下崗職工，為什么還要斥資上億元，建設(shè)一流的州行政中心辦公樓，而不把有限的資金用于那些需要幫助扶持的人？州行政中心移遷蒙自是我州全面加速發(fā)展，建設(shè)滇南中心城市、統(tǒng)籌南北經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀必然要求。州行政中心搬來了，這么多公務(wù)人員來了，自然不能在太陽底下工作上班。要建辦公樓，是各機關(guān)單位各自為戰(zhàn)，自建自己的小窩好呢？還是統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)好？是馬馬虎虎地隨便建蓋，時間一長讓后來的領(lǐng)導(dǎo)不滿意，又重新建蓋好呢？還是建設(shè)一個至少50年不落伍，可以展現(xiàn)紅河形象，建成全國一流模范自治州的行政中心辦公樓好？”

但著名作家白樺2006年在其《大廈的基礎(chǔ)》一文中寫到：“（紅河州）那些還背著背簍的哈尼族、彝族、瑤族、傣族、苗族、拉祜族和總算走出了叢林的苦聰人，敢于心平氣和地走近這座舉世無雙的大門嗎？”

但紅河州行政中心的大規(guī)模建造似乎很具有代表性，中國的許多城市都在進行著類似的新城工程。為政府出資的開發(fā)商獲得了優(yōu)先的土地開發(fā)權(quán)。這無疑也是對政府的一種變相的俘獲。其中不乏結(jié)局是一堆爛攤子的例子。

2007年，“嚴控新擴建辦公樓，清理已建成的行政機關(guān)超標(biāo)的辦公樓等樓堂館所”已經(jīng)成為一項箭在弦上的工作，很多人希望“清理中，一定要本著誰決策誰負責(zé)的原則，除解決建設(shè)中的一些具體問題外，更要對決策者進行嚴肅的處理”。

中國的政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展到今天，各級政府最基本的設(shè)施需要——辦公樓應(yīng)該怎么建，好像突然變成了一道難解的題。