審計“天網”如何不漏？

黃　鐘

一位審計人員曾在一篇文章里算了一筆賬：據2004年的調查數據，全國審計系統大約有8萬工作人員，其中審計署及其派出機構大約為2500人。而在2005年，中央財政總收入為17249.79億元，占全國總財政收入的54.54％，中央財政總支出為20249.41億元，占全國財政總支出的60.07％。換句話說，全國審計系統的8萬人里，其中的3.1％人要負責審計全國財政總收入的54.54％、總支出的60.07％。從被審計單位數量上來看，全國大約有80萬個，其中約有3萬多個為中央及其所屬單位。

從這組數據來看，它給人的直觀印象是，我們的審計機關，尤其是審計署，擔子很重卻人手有限。其實問題不這么簡單。比如，審計人員的專業素質、審計人員的專業結構、審計人員的職業道德，等等，都可能影響審計工作的質量和效率。但我這里想說的，主要是制度層面的問題。

就拿德國來說，它目前是一個略比中國大的經濟實體，但它審計總署的直屬人員不到700人。盡管在疆域等方面，德國不能跟中國相提并論，但有一點是相通的，那就是任何國家都一樣，面對執行機構如此繁多的項目和活動，國家的外部審計機構是不可能一一加以審計的，也沒有必要把審計機關弄得巨無霸一樣。因此，外部審計實際上都是有選擇性的。

這樣一來，機制就至關重要了。因為在不同的環境和背景下，同樣的事情往往會產生截然不同的后果。比如在美國，審計總署也不可能對聯邦執行機構的項目和活動，一一進行審計。每年依然有大量的項目和活動會沒有被審計到。那么，這種“漏洞”是否會成為聯邦執行機構的空子呢?

美國會計總署在決定審計工作計劃時，會通過和國會各委員合成員、各委員會工作人員及個別議員磋商，來確定哪些是國會關注的問題。同時，也認真考慮各種聽證會、國會辯論、委員會報告和個別議員的聲明等等。這時，國會委員會、議員、輿論和公眾的關注，等等，就形成了一條相互制約的鏈條，審計機關盯不過來，公眾還在盯著你呢，而且議員也在關注著呢。這樣一來，執行機構不守規矩的風險就非常高了，因此執行部門的內部審計也就會因為難以糊弄而質量相對較高，大體上可以說是天網恢恢疏而不漏。

而在中國的現實情況是：一、審計機關不可能有那么多的人力物力去審計每一個預算執行機構；二、從審計機關自身來說，由于考慮到部門之間的關系、審計人員的素質等等因素，就可能出于對“審計風”的控制，因為怕干錯活，就會在容易引起分歧的問題上多一事不如少一事。這樣一來，審計機關在審計中就有疏漏的可能；三、媒體目前對社會對財政的監督制約還是很有限的，至少我們目前無法想像某省的日報會刊登獨立調查出來的某個廳局的預算執行情況，或者能夠對審計廳所做的審計報告提供反證，進行深入細致的質疑。因此被疏漏掉的機關單位基本上不用害怕人民群眾的雪亮眼睛。

從目前的相關規定來看，審計遵循的是一種封閉性很強的運作模式。如果被審計單位對審計機關做出的有關財政收支的審計決定不服，根據《中華人民共和國審計法》第四十八條的規定，只能提請審計機關的本級政府裁決，本級政府的裁決為最終決定。這樣一來，就避免了司法的介入和分歧的公開化。這種將分歧內部化的制度設計可以掩蓋矛盾，維持審計機關的“權威”和“積極性”。

對于審查結果，是否向社會公眾公開，按照《審計機關公布審計結果準則》第五條的規定，實行審批制度：“審計機關向社會公布審計結果，必須經審計機關主要負責人批準，涉及重大事項的，應當報經本級人民政府同意。”并且該準則第九條還要求，“審計機關向社會公布審計結果，應當依法保守國家秘密和被審計單位及相關單位的商業秘密，并充分考慮可能產生的社會影響。”本來，任何國家出于安全的考慮，都會有自己的保密情報資料需要禁止隨便公開，可是由于缺乏相關的制度約束，這兩條規定很容易成為權力意志的工具，審計結果是否公開，公開到什么程度，取決于權力的意愿。因為所謂“涉及重大事項”也好，“國家秘密”“社會影響”也罷，都是可以伸縮自如的字眼。

不僅對于眼下的審計信息是這樣，就是審計檔案，照樣對公眾，包括人大代表，都是大門緊閉。

在這樣的現實環境里，我們的審計怎樣才能天網恢恢又疏又漏?這的確是一個值得深思的問題。

(作者為北京社會經濟科學研究所研究員)