慈善立法峰回路轉？

何忠洲

沉寂一年多之后，慈善立法的這次峰回路轉，恰逢慈善事業遭遇一系列爭議事件，因此格外引人注目。

民政部副部長竇玉沛8月22日在國新辦新聞發布會上的講話，被輿論視為是中國慈善立法進入加速期的明證。

竇明確表示：“慈善法”已經再度列入全國人大常委會的立法規劃和國務院的立法計劃。

背景：爭議慈善

沉寂一年多之后，慈善立法的這次峰回路轉，恰逢慈善事業遭遇一系列爭議事件，因此格外引人注目。

近期的這些事件包括：北京大學受助研究生段霖夏中途退學，用收到的慈善款開辦公司，捐助人將其告上了法庭；山西患病女孩郭小娟被指向網友募捐，得到有效治療后，攜慈善款“潛逃”；湖北5名大學生被指缺乏感恩意識，受助人將他們排除在捐助名單之外，河南省慈善總會“愛心接力慈善助學基金”在捐助學生時要和受助者簽訂“道德協議”，規定受助者畢業后在不影響其正常生活的情況下，要回捐不少于受助數目的慈善資金；山東青島“大善人”王明殿因行善出名，2007年以來已經有138人上門“索捐”；影視明星溫兆倫為身患白血病的4歲女孩籌集醫療費捐款時，被人認為太小氣，沒胸懷，因為他投入的紅包最高金額為150元……

在眾多的慈善“事件”之后，慈善立法成為人們關注的一個焦點。

全國人大內務司法委員會委員、中國人民大學勞動人事學院教授鄭功成在接受媒體采訪時曾表示：雖然全國人大2007年安排的法律審議工作計劃也未列入慈善事業立法，但“畢竟第一階段的立法受到了重視，社會各界呼聲很高，慈善事業正在進入一個迫切需要立法規范的大發展時期。所以，我預計下一屆人大有望制定慈善事業法，較樂觀的估計是，2008年能夠提交審議，2009年前將可能獲得通過。”

中國慈善的現實狀況，一直在呼吁慈善法的出臺。一系列事件表明，中國現今的慈善狀況還比不上上個世紀90年代。

中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團當時正是中華慈善總會的副秘書長，她告訴記者：在上個世紀90年代，中國民間所爆發的慈善熱情都遠遠勝于現在。

美國是研究者必提的一個參照系。資料顯示，2002年中國大陸人均捐款為0.92元人民幣，總額約10億，而2003年美國私人捐款人均828.7美元，總額為2410億美元。

中國有90％的公民沒有捐過款物，而美國85％的捐款均來自民眾。中國近200家慈善組織接受的捐贈不到國民生產總值的0.05％，美國150萬家各類民問慈善組織所吸引的社會捐贈接近國民生產總值的8％～9％。

而慈善原本正是中國的傳統。民政部副部長李立國曾說，“我國傳統慈善事業源遠流長。”積德積善、樂善好施一直也是中國的傳統。施粥濟困，從政府到民間，從鄉紳到寺廟，慈善的印記深深地打在每個中國人的血液里。

為何遲遲不出臺

實際上，2005年，民政部就已經正式啟動了《慈善法》的起草工作，2006年《慈善事業促進法》草案出臺并被列入國務院年度立法計劃，并準備于2007年提交全國人大審議。

但是，在2007年的“兩會”上，立法規劃中并未能見到慈善法的影子。人們不由揣測其間原因。

慈善立法的定位爭議被認為是慈善立法延緩的一個重要原因。曾參與早期慈善法討論的楊團指出：《慈善法》草案之爭議主要表現在兩個問題上，一是慈善到底是靠政府還是靠民間，二是靠“大款”還是靠大眾。

但是，這個理由未得到普遍認同。“一個如此簡單的選擇題，難道還有什么爭議嗎?你覺得會是問題的所在么?”同樣曾參與立法討論的全國政協委員、清華大學公共管理學院副院長王名教授如此對本刊記者說。

而民政部相關負責人的多次講話與論述也印證，起碼在高層，關于慈善“民間－政府”“大眾－富人”的認識并不是問題。

國務院法制辦政法司處長朱衛國曾專門撰文指出：慈善法的立法本位，是“靠民間，而不是靠政府”“靠大眾，而不是靠大款”。

民政部副部長李立國也曾在某慈善法的研討會上明確表示，要踐行“人人可慈善”的理念，“民政部將不再作為慈善主體，而要為慈善事業、民間慈善事業創造條件。要逐步推動民政部門主辦的慈善和救助、福利設施由民間組織和社區承辦，逐步實行管辦分離。”

慈善立法延緩的另一個理由是鄭功成教授提出來的。他在接受媒體采訪時曾表錄“就立法而言，根據國家發展需要與可能條件，是有一定的計劃的，立法機關必須保證一些重要的或者發展進程中需要急切規范的立法項目優先出臺，從這個意義上講，為慈善事業立法雖然很重要，但在社會保險法、社會救助法等基本的社會保障法律還未制定之前，顯然不可能將慈善事業立法擺到優先位置。”

但是，屬于政府責任的《社會保險法》《社會救助法》是否就具有優先于慈善法的理由呢?鄭功成教授的理由是：面對巨大的災難，慈善行為能夠解決多少現實問題呢?

這正是一種現實的考慮。民政部部長李學舉8月22日在國務院新聞辦公室就中國自然災害救助和城鄉困難群眾救助問題舉行的新聞發布會上披露：截至當時，全國各類自然災害共造成了3.1億人次受災，因災直接經濟損失高達1264億元。

在巨大的災難面前，救助主要依賴于政府，這是一個必然，因此，民間慈善不可能在其中成為主角。

但是，這種現實的考慮并不能抹殺慈善之與救助不同的意義。

對于受難者而言，來自政府的社會救助屬于政府必須履行的責任，而慈善，其意義則不僅在于救助，更在于一種慈善文化、一種志愿精神的釋放。

民間慈善組織缺失

接下來，“一對一”的行為方式被認為是一系列問題的核心所在。這種模式被評論者認為難脫“舊時代的施舍與恩賜觀”。而現代慈善觀念，則是以施助者與受助者法律與人格地位平等為基礎的。

捐贈與受贈分離的“個人——機構——個人”的行善模式，被視為是一個成熟的現代的慈善模式。但是，盡管中國也有慈善機構，人們卻更愿意選擇“一對一”的模式。

這是中國慈善行政色彩濃厚的一大結果。

民政部官員曾公開表示，“我國的慈善工作基本是由民政部門牽頭、有關部門配合、社會各界參與。在救災和群眾生活困難救助中發揮了積極作用。

但是，由于民政部門直接承擔慈善募捐工作，難免出現濃厚的行政強制色彩，缺乏慈善事業本該有的自愿性、獨立性和自發性。”

慈善的窘境也就不斷出現：一方面大家都在感慨中國慈善人士太少，國人慈善意識不強；另一方面當真有慈善家出現時，往往被“槍打出頭鳥”。

在清華大學公共管理學院副院長王名教授看來，問題的真正所在在于獨立的民間慈善組織的缺失。

這實際上是一個關于NGO發展的老話題。這也是—個敏感的話題。國務院法制辦政法司處長朱衛國在他的一篇論述慈善的文章中曾寫道：“慈善法不能是一部偽善庇護法。我們決不給非法、虛偽、欺詐、貪婪等留置空間；‘顏色革命的企圖和勢力更不要幻想披上慈善的外衣。”

“慈善立法的核心問題是民間慈善組織的發育問題。而要是離開了慈善組織，那么現在已有的法律法規是夠用的。”王名說。

對慈善行為的捐贈、優惠、管理，實際上已經有相關的法律法規在規范。這一點，全國人大內務司法委員會委員鄭功成也曾提到。

目前，我國涉及慈善事業以及公益捐贈的法律法規總共有六部，分別是：《公益事業捐贈法》《紅十字會法》《社團登記管理條例》《基金會登記管理條例》《企業所得稅法》以及《個人所得稅條例實施細則》。

但是，在現實的操作上，關于慈善組織發育的問題仍然會出現。王名說，“關鍵不是民眾是否捐錢捐多少的問題，而是這些錢能否得到一個合理的利用，能否有所值的問題。”

在他看來，慈善NGO(非政府組織)的問題不解決，那么慈善立法是否拖延就是一個“假命題”。

這涉及到如何對NGO定位，包括政府和慈善NGO的關系、慈善組織的屬性與結構治理。慈善組織的注冊問題、企業捐贈12％的稅收減免政策如何落實等等。

“這顯然不是一部慈善法所能夠解決的。”王名說。

在8月22目的新聞發布會上，發布慈善進入立法的竇玉沛最終也并未明確表明，慈善法將何時出臺。