陽光是最好的防腐劑

楊中旭

政府信息公開條例，是建設法制政府、陽光政府、透明政府的重要舉措

“陽光是最好的防腐劑，政府的權力運行過程公開透明，就會大大地降低腐敗發生的幾率”。在4月24日上午10時舉行的國務院新聞辦新聞發布會上，國務院法制辦副主任張穹如是說。

在這場新聞發布會舉行前4個小時，新華社受權公布了將于2008年5月1日開始施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》。該條例3個月前經由國務院常務會議通過，并于4月5日由國務院總理溫家寶簽署。張穹表示：“政府信息公開條例是推進社會主義民主，建設法制政府、陽光政府、透明政府的一個重要的舉措。”

據《政府信息公開條例》專家建議稿主要起草人之一、中國社會科學院法學所研究員周漢華的統計，2001年，福建省完成了新中國歷史上的首次政府信息公開立法工作，截至目前，在全國具有地方立法權的地區中，42%的地區已就政府信息公開進行了立法；此番中央政府的舉措具備多項意義，其中之一則是規范地方信息公開立法，對尚未立法的地方和中央部委起到督促作用。

而幾乎就在《政府信息公開條例》公開的同時，環保總局制定的部門規章——《環境信息公開辦法(試行)》在中央政府網站全文公布，這也成為第一個依據條例制定部門信息公開辦法的中央機關。

從上游治水

“盡管近年來地方和部門都在推動各種形式的政務公開工作，但許多地方仍然停留在單方面的承諾階段，甚至在少數地方被當作某種恩賜。”周漢華在接受本刊采訪時說，“有些政府工作人員想公開就公開，不想公開就不公開，想公開多少就公開多少，老百姓沒有辦法，也沒地方說理。”

這位中國社科院政府信息公開課題組組長告訴《中國新聞周刊》，此前中央政府和地方政府頒布的有關政務公開的文件很多，但這些紅頭文件的執行效果并不理想。

條例施行之后，約束更為剛性，如果政府機關再隨意縮小公開的范圍或者拒絕公開應該公開的信息，公眾可以通過條例規定的渠道尋求救助。

條例規定：符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：(一)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；(二)需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；(三)反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；(四)其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。同時還規定，公民、法人和其他組織可以向行政機關申請獲取政府信息，政府應在規定的時限內答復。

“現實生活中，大量本應向公眾公開的信息并未公開，實際上加劇了一些社會矛盾。”周漢華說，“比如政府的規劃、征地拆遷、醫院就診信息等等，都與民眾息息相關，不公開將找不到借口。”

如果政府違反了上述規定，公民、法人和其他組織有權提請行政復議和提起行政訴訟。此前，信息公開并不在行政復議和行政訴訟的受理范圍之內。

在同日公布的《環境信息公開辦法(試行)》中，不僅政府環境信息需要公開，企業環境信息也被鼓勵公開，其中污染嚴重的企業還被強制要求公開企業環境信息。其界限是：污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標。

這些企業的名稱、地址、法人；主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標、超總量情況都要被公之于眾。同時，“商業秘密”不再是這類企業拒絕公開的理由。

信息公開只是一個點上的突破，條例在面上的突破在于它的倒逼效應。條例規定：政府機關應當準備政府信息目錄和公開辦事指南，應當指定專門人員負責政府信息公開工作，應當在辦公地點提供查閱條件，必須在時限內作出答復，應當建立違法責任追究制度等，這“實際上是打開了政府信息資源管理的末端環節，必然會產生倒逼效應，促使政府機關完善整個政府信息資源管理制度”。周漢華說。

整體而言，條例折射了政府權力向義務的轉變，換言之，從政務公開的主動“承諾”到信息公開的被動執行“條例”，政府行政權力再度受到制約。

從更為廣闊的視角審視，對行政權力的約束也正在從強調事后救濟(行政復議、行政訴訟)轉向事后救濟與事前預防(信息公開)并重。

這一預防措施恰好符合了反腐格局演變的大背景。正如前所述：“信息公開有如陽光，正是最好的防腐劑。”《政府信息公開條例》從研究、起草到出臺，已歷經十數年之久。在后期起草和制定的過程中，知情人士說，中紀委的推動力度最大。

一些人曾經擔心，信息公開可能會減弱社會的穩定性，甚至造成一定程度的混亂。

但各地實踐以及2003年的“非典”教訓表明，信息公開不僅沒有讓這些擔心變成現實，反而令社會更加穩定，起到了“社會安全閥”的效果。

公開與保密

在《政府信息公開條例》中，也有兩處涉及到保密制度。

條例規定，行政機關應當建立健全政府信息發布保密審查機制，明確審查的程序和責任行政機關對政府信息不能確定是否可以公開時，應該依照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。

同時，條例還對涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息在何種情況下可以公開進行了規范。

在接受本刊采訪時，國家行政學院法學部主任應松年表示：政府信息以公開為原則，以不公開為例外。不公開，即是保密

“問題是保密性質和范圍如何界定。”周漢華說，“目前的《保密法》，的確存在標準過嚴、范圍過寬的問題。”

事實上，《政府信息公開條例》的起草也與《保密法》有著源頭上的關聯。1998年，中央醞釀修訂1989年開始施行的《保密法》，前期的研究工作是保密工作與信息公開之間的關系。9年之后，《政府信息公開條例》已經頒布，《保密法》的修改仍然沒有完成，這將對《政府信息公開條例》施行后的效果產生直接的影響。

此外，公開將導致政府權力進一步受到約束，“而世界范圍內，沒有任何一個政府愿意主動受到這種約束。”周漢華說。

此前，美國《信息自由法》盡管在1966年頒布施行，卻在施行中受到重重阻力，直到1974年該法修正案通過后，信息才真正“自由”；而在英國，信息自由法案預留了長達5年的準備期，2000年即已通過，2005年才開始施行。相對而言，中國政府的行政權力更為集中，即使條例頒布實施后，信息公開的效果仍待觀察。

在陽光立法體系中，信息公開只是其中的一個方面。國際上公認，美國在信息公開方面領先，就中國而言，類似美國的《陽光政府法》《財產申報法》《反腐敗法》等都還沒有出現。

“指望一部條例解決信息公開的所有問題并不現實。”周漢華說。