政府應自限土地使用權

秋　風

自從90年代以來，隨著各地政府對城市進行大規模改造，拆遷就成為一個嚴重的社會問題。大大小小的城市都出現了拆遷戶認為補償不公正而上訪、起訴、抗議等事件，“釘子戶”也層出不窮。

面對這種情況，從中央政府到地方政府紛紛出臺一些補救措施，旨在完善拆遷補償制度，提高拆遷補償標準，保持社會穩定。這些措施確實收到了一定效果，但并沒有從根本上解決問題。

這個根本問題就是，政府既掌握著權力，又是城市土地所有權人，兩者結合，讓政府在城市改造中扮演了一種扭曲的角色。

政府何以熱衷拆遷

1982年憲法宣布，城市土地屬于國家所有。到現實中，城市土地即為城市所在地的政府所有。市民最多只享有房屋的所有權，及有期限的土地建設使用權。政府認為，自己的這種所有權是絕對的。這種權利決定了，城市改造的主體只能是政府，其主要形態就是無處不在的大規模“拆遷”。

政府之所以熱衷于拆遷，可能有兩個原因，一是增加政績。拆遷可以創造出被動需求，被拆遷者人人都得去買房子；拆遷之后的建設會創造出巨大投資需求；當然，拆遷轉賣土地也可以給政府帶來財政收入，房屋買賣同樣也是重要稅源。

地方政府熱衷拆遷還有另一個原因：坐實自己的所有權，并變現土地的價值。當初在宣布城市土地屬于國有之時，這些土地上本來居住著人口。這些居民不認為自己的土地是得自政府轉讓，他們也沒有70年的期限意識，沒有繳納過使用費。而通過拆遷，新到來的建設使用權人，明確地從政府手里受讓土地，且只有70年使用權，而且他們必須為此支付土地出讓金。這樣，政府對該土地的所有權就成為真實的，而在拆遷之前，卻是虛置的。土地的收益也通過拆遷變成真金實銀。

這些因素決定了，整個舊城區域都遲早會經歷一遍拆遷，而拆遷過程也必然會出現政府角色錯位的現象。

錯亂的拆遷關系

拆遷的本質是政府為了使城市符合自己的規劃，作為土地所有權人，變換土地使用權人，以實現土地價值最大化。

從這個角度看，以前由政府出面直接組織拆遷，似乎是合乎法理的做法。因為，政府在宣告土地為國有的時候，承認了當時占用土地者的使用權，兩者間存在一個隱含的合同。現在政府試圖讓土地實現更高價值而廢棄該合同，自然應當給予現占用者以補償。占用者獲得補償遷走之后，政府才可以所有權人身份再度處置該土地。

但90年代后期以來，隨著商業開發大面積展開，政府不勝拆遷補償之繁，改變了做法，由開發商直接向拆遷戶支付補償。但仔細想來，開發商本來不應與拆遷戶有任何法律關系。開發商向政府購買土地，目的是進行與土地現占用人——即拆遷戶——無關的商業開發，政府理應自己完成拆遷將凈地交給開發商。現在政府省略了這一環節，在拆遷戶與政府沒有終結土地使用合同的情況下，就將同一土地轉讓給了開發商。這似乎有將一件東西同時賣給兩個人的嫌疑。

這一做法讓政府省事了，但開發商卻被扔到一種尷尬的境地。開發商已經向政府支付了土地出讓金，但由此獲得的土地建設使用權僅僅是名義上的，該使用權實際上仍然掌握在拆遷戶手里，開發商得自己想辦法從拆遷戶手里贖買這種使用權。這期間的時間成本全部由開發商承擔。因此，有些開發商為減少損失，采取脅迫等手段對付拆遷戶。

政府為什么偏愛開發商

當然，開發商承擔了政府本來應當做的一些事情，也并非孤軍奮戰。政府不直接組織拆遷，表面上似乎相對超脫一些，應當有條件在開發商與拆遷戶之間充當公平的仲裁者了。但實際上并非如此。政府與開發商之間形成了一種曖昧的關系。

政府已經拿了開發商的錢，就有義務向開發商交貨，這是最基本的商業邏輯，而交貨的前提就是把拆遷戶趕走。由此不難理解，盡管在前臺，人們看到的是開發商在與拆遷戶進行討價還價。但在拆遷的幾乎所有環節，在后臺，政府各個部門無一例外地站在開發商一邊。

這樣，拆遷制度陷入兩難：政府直接與拆遷戶打交道，可能導致其利用權力把自己的交易條款強加給拆遷戶。反過來，政府讓開發商與拆遷戶談判，也無法做到中立，反而與開發商結成了一種密切的利益關系，被認為在充當開發商的保護者。

政府的土地所有權應受限制

不論政府組織拆遷，還是開發商支付補償，拆遷戶似乎都很容易遭到不公平對待，個中原因在于，面對政府對城市國有土地的所有權，作為占用人的拆遷戶缺乏足夠的抗衡能力。

政府錯誤地把政府對國有土地的所有權當成了一種實實在在的民事財產權利，而近代中國的法學理論又片面地強調所有權的絕對性，讓政府以為，自己可以無視民眾既成事實的占用權，隨意地行使自己的處置權、收益權等等。政府無視現在居住于某塊土地上的居民，而與開發商對該土地進行交易。不論是對政府還是對開發商來說，拆遷戶都成了負擔。這注定了拆遷戶的權益是無法得到保障的。

另一方面，作為國有土地所有者的政府，與其他任何私人所有者都截然不同：政府同時掌握著權力。大規模城市拆遷是政府的所有權與政府的權力相結合的產物。政府利用其所有權人的身份，重新安排城市的格局；同時作為所有權人，享受土地的收益。但政府在組織這些活動時，卻可以輕易地利用權力。這是政府在拆遷過程中行為扭曲、讓拆遷成為一個始終無法解決的社會問題的根源所在。

2004年憲法修正案已經明確地提出了保障私人財產權的原則。而政府身兼追求土地收益最大的所有人與權力持有人的兩重身份，必然使普通民眾、甚至開發商面對政府，在土地問題上與政府打交道的時候，處于不利地位。而這是不合乎法治原則的。

惟一的解決辦法是，政府嚴格地限定自己對國有土地的所有權，謹慎地行使其處置權、收益權。也就是說，政府對城市國有土地的所有權，僅在政治意義上成立，而不是普通的民事權利。相反，舊城區民眾擁有的因襲的占用權，近些年通過購買商品房而獲得的國有土地建設使用權，才應當被視為一種實體性民事權利。

如果確立起這樣的土地權利關系，那么，政府就可以真正從商業交易過程中超脫出來，成為中立的裁判者。除了為建設數量極少、嚴格意義上的公共用途項目，城市政府將不再行使“征收”的權利，不再有大規模“拆遷”這回事。每個人可在自己所占用的國有土地上自行建造房屋或翻建舊房，當然也可以直接與開發商進行商業交易。對于這些交易活動，政府僅以公共管理者的身份出現進行管制。

當然，政府可以征收稅率較高的土地增值稅和交易稅。兩相比較，政府的財政收入也許損失不會太大，但卻可以在行政管理活動中，摘清行政的邏輯與商業的邏輯，既讓官民關系恢復正常，也讓開發商與土地原占用人的關系恢復正常。