２００３～２００７：拆遷新變局

陳　曉

聲勢浩大的城市再造和拆遷中，被拆遷者漸漸形成市民社會，從語義甚至實質(zhì)上都有些悖論的法律構(gòu)架中，尋找自己的生存空間。而這個過程，又反過來推動著國家物權(quán)觀念和法規(guī)的漸變

洪鼎生正在打算將一批圖像上網(wǎng)。

這位57歲的老人現(xiàn)居多倫多，祖屋坐落于福州三坊七巷地段。2007年1月31日凌晨，這棟四層的小樓房被建筑機械和粗鋼繩拉倒。事后，負責該地段拆遷的房地產(chǎn)開發(fā)公司解釋：夜里一點多派人清理垃圾，不慎碰倒。

洪鼎生至今未能討到說法。南街派出所警號為110040的林所長告訴他，這是你們拆遷戶和開發(fā)商在拆遷過程中發(fā)生的民事經(jīng)濟糾紛，我們不管也不能立案。

等待一個多月，并無任何回音，洪鼎生看到了《物權(quán)法》通過的消息，決定要自己行動了。他在當?shù)貓蠹埳习l(fā)表了公開信，下一步要做的，是將被推倒的房屋圖像和“清理垃圾導致4層樓房倒塌”的離奇故事，上傳到Y(jié)OUPU網(wǎng)上。這是一家著名的個人DV上傳網(wǎng)站，全世界每天有300萬人觀看。

重慶“最牛釘子戶”也給他以啟發(fā)：把自己覺得遭受的不公平，放大到整個社會的視野中，或許可以找到求解之道。

經(jīng)過十幾年的城市再造，拆遷中的強弱對比在漸漸發(fā)生變化。“一個市民社會正在形成”，法律學者蘆笙評論。

被拆遷人的抗爭方式已經(jīng)由純粹的乞求、等待，變?yōu)榱藦摹冻鞘蟹课莶疬w管理條例》的上位法中尋求自救之道。

行政推手下的土地買賣

中國拆遷最基本的指導手冊是2001年修訂的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《條例》)。

條例中，規(guī)定了拆遷的條件：取得國家發(fā)放的國有土地使用權(quán)批準文件和拆遷證等5項證書；拆遷補償標準：由當?shù)卣苑康禺a(chǎn)市場評估價格確定；拆遷的爭議機制：若出現(xiàn)爭議，由拆遷管理部門進行行政裁決，若不服，再向法院上訴。

在實際過程中，拆遷的所有流程與政府行為息息相關(guān)，政府力量通過條例的設置，為拆遷充當著幕后推手。

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第19條，“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應的補償?！钡罁?jù)《條例》第7條，政府部門只需應五證齊全的拆遷人的申請，就可將土地使用權(quán)收回，至于是否具有公益性目的則并無要求。

實際上，拆遷和城市再造同步，政府要利用開發(fā)商的力量再造城市。在建設部政策研究中心對浙江、江蘇、河南三省六市的房屋拆遷調(diào)研報告中，政府項目約占拆遷總量的90%。很多拆遷行為是出于公益還是私利，委實難以界定。

在中國“兩權(quán)分離”的土地制度下，私房拆遷實質(zhì)上是土地所有人——國家或集體，將私人的土地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓的一個步驟。雖然有很多學者質(zhì)疑，政府在原住居民尚未知情和同意時，便將國有土地使用權(quán)批準文件發(fā)放給地產(chǎn)開發(fā)商，已經(jīng)有了“一物兩賣”的嫌疑。

但即使被拆遷人承認這個城下之盟，土地使用權(quán)如何作價補償，也是拆遷過程中矛盾最大的問題。

一間房子所附著的土地使用權(quán)，對居住者來說，不僅僅是磚瓦構(gòu)造的棲身之所，還包含著更多的含義：比如，北京西單的陳蓉，在牛肉灣胡同的四合院里有一段金魚、棗樹的童年回憶；而崇文門的張厚智，每個月依靠鬧市街邊的住房擺攤，可以有幾千塊的收入。而原住崇文大街的楊寶東，他的孫女每天上學只需要5分鐘，而拆遷之后，這段路程被拉長到一個小時。這些因素使得人們不肯輕易離開原來的居住地。

但中國在制定拆遷政策時，被拆遷居民放棄原有土地使用權(quán)的機會成本并未被考慮，甚至在過去的一些條例中并不承認房主擁有土地使用權(quán)。

在這種行政意識下設定的補償標準，當然只是一些“磚瓦碎片錢”。

除此之外，很多權(quán)力曾為拆遷的順利進行“保駕護航”。北京市高級人民法院1995年制定的《京高法106號文件》中規(guī)定，5類與拆遷決定、行政裁決、安置、補償?shù)认嚓P(guān)的訴訟，不予受理。

2001年，修訂后的《拆遷條例》依然規(guī)定：當事人對行政裁決不服可以向人民法院起訴。但訴訟期間，若拆遷人有提供貨幣補償或者拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。

雖然《條例》與諸多上位法有語義甚至本質(zhì)上的相悖，但“拆遷人的目的自然是以最低的成本完成拆遷的工作，最合乎這個目的的文本就是《條例》和其他相關(guān)法規(guī)?！碧J笙說。

被拆遷人自救

在拆遷者奉為圭皋的《拆遷條例》指導下，中國的城市再造運動席卷城鄉(xiāng)。

在拆遷矛盾最為激化的2003年，一種傳統(tǒng)的非訟方式也被廣泛采用。據(jù)本刊2003年的調(diào)查，截止2003年8月31日，共有5360人親自跑到國家信訪局來投訴拆遷不公。同時國家信訪局已收到11641件關(guān)于拆遷的上訪信。從2000年到2003年，此類上訪信每年都要增長五成。

幾乎各個階層的人都卷入了拆遷的利益之爭。他們用不同的方式，為自己的房子尋找著一個存在下去的理由，或者一個他們認為更合理的價格。

不管方式，毋論貧富，這些人被統(tǒng)稱為“釘子戶”。他們要保護的房產(chǎn)，通常突兀地站立在一片廢墟中，像汪洋中的孤舟。但越來越多孤立的“釘子戶”，逐漸結(jié)成聯(lián)盟。而對保存私有財產(chǎn)的訴求，也逐漸向國家根本大法靠攏。

2004年，憲法一個重要的修改是規(guī)定了“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

據(jù)此，持憲維權(quán)的聲音此起彼伏。雖然這些行為尚不能阻擋私人房產(chǎn)在尚未達成協(xié)議時被推倒，但在越來越多的廢墟中，“我們注意到，實施行動的都并非孤膽英雄，而是擁有共同利益的市民聯(lián)合體，在自身權(quán)利意識蘇醒之后，又傳染給了更多的市民，從某種意義上構(gòu)成了一種市民社會。”蘆笙如此評論。

政策改變：物權(quán)觀念逐步興起

從釘子戶的孤守，到聯(lián)合持憲維權(quán)，被拆遷人在博弈過程中形成的市民社會，讓他們在尚不完備，甚至還有偏頗的政策法規(guī)構(gòu)架中，找到自己的維權(quán)空間，同時也推動著國家物權(quán)觀念和法規(guī)的改變。

2003年9月，國務院作出《關(guān)于認真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護社會穩(wěn)定的緊急通知》?！锻ㄖ吩凇俺擎?zhèn)房屋拆遷引起的糾紛和集體上訪有增加趨勢，甚至引發(fā)惡性事件，影響正常的生產(chǎn)生活秩序和社會穩(wěn)定” 的大勢下出臺，指出各級地方政府“必須嚴格按照房地產(chǎn)市場評估價格確定拆遷補償金額,并實行相應的監(jiān)督管理制度”。

2003年12月，建設部出臺了《房屋拆遷評估指導意見》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》。前者力圖完善拆遷的評估程序，后者則對強制拆遷進行了限制。

雖然建設部研究中心住宅與房地產(chǎn)處處長趙路興向本刊強調(diào)，以上條例都是在原來《條例》基礎上的修補。但國家政策在“眾怒不可輕犯”下細微的改變，“無論如何，至少可以得出這樣的結(jié)論：政策在一定程度上推動了法律的履行?！碧J笙說。

《物權(quán)法》的通過，讓人們對拆遷變局給予了更高的期望。民法專家梁彗星表示：《物權(quán)法》將徹底解決“強制拆遷”“圈地運動”等問題；因為該法對征收制度的規(guī)定，將商業(yè)目的用地排除于國家征收之外，企業(yè)取得商業(yè)用地要與土地使用權(quán)人談判簽約。

但何謂商業(yè)目的，何謂公共利益？在實踐中依然界限模糊。楊武在重慶以開發(fā)商并非基于公共利益而持憲維權(quán)，并得到一些法律界人士支持時，《物權(quán)法》草案的起草者江平卻認為他應該服從法院判決。江平的理由是：“他說不是公共利益就不是了？”