青縣從村官治村到村民治村的嬗變

近幾年，河北滄州市下轄的青縣，因為“村民說了算”的村治實踐，被譽為“青縣村治模式”而名聞遐邇。

早在三四年前，縣委書記趙超英針對農村的“亂”（上訪）提出了“治”（村民自治）的思路——讓村民自己當家作主。沒有想到這一具有前瞻性的思維，通過實踐檢驗證明是切實可行的。一時間，青縣農村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，像一塊巨大的磁石，引起了海內外媒體的廣泛關注。那時“天天接待媒體記者”，青縣縣委宣傳部部長助理黃紹華說，“青縣模式”的一個最大亮點是，過去村官一言堂式的“治村”思維已經被現在的村民民主自治理念徹底取代。

村治的肇始

目前，青縣345個村莊中，通過民主選舉，306名支部書記被村民選舉兼任了村代會主席或村主任，2622名黨員被推選為村民代表。這些村民代表是全縣老百姓的利益代言人，他們的職能是反映老百姓心聲，具有承上啟下的橋梁作用。

“青縣模式”的標志性“村治”代表村，當屬陳嘴鄉的時樓村。這個只有500多人口的村子，在青縣農村中屬于比較小的村子，這樣一個小村又被村民分為“南院”和“北院”。由于“南院”人多，村干部幾乎被壟斷。同是一個村子，因為“北院”人口少，當村干部的也少，其后果是民意正常表達渠道受到了極大的限制?！氨痹骸贝迕窀械讲还?，便進行上訪，并提出要“分村”而治。

縣里派出工作組對時樓村進行調查后，認為主要的癥結在于少數村民失去了民意表達的權利，只能被動地接受別人的意見。為了使時樓村“一村兩院”因為不能共同行使民意權利的暢達所造成的分裂雙方握手言和，工作組提出了以每10戶村民選舉一名村民代表的設想，組成“村代會”（村民代表會）。這種方式既體現了民主集中制的優越性，又消除了“兩院”的割據嫌隙，可謂一舉兩得。

2002年7月村代會設立之后，村民終于可以聚在一起公平地“參政議政”，然后根據少數服從多數的原則，決策村里的大小事務。村代會將“離”“合”風波平息之后，時樓村的村貌也隨之發生了變化，統一安裝了路燈，打上了機井，還辦理了新型合作醫療。

時樓村從“亂”到“治”的星星之火，很快在全縣村治工作中形成了燎原之勢。

“時樓村能代表‘青縣模式’在青縣的普及嗎？”這是記者對時樓村名聲過響而留在心中的一個疑問。據了解，以往媒體來到青縣第一站就是時樓村?！半S便找兩個村子看看”。8月21日上午，黃紹華帶著記者分別來到木門店鎮和新興鎮。

木門店鎮后董景村村委會主任于清文，在鎮政府向記者作了簡單介紹之后，建議我們還是到村里問問村民代表，“他們說的才作數”。

我們步行來到后董景村，只見街道兩旁的村民房屋的屋角空地都鋪上了水泥花磚，兩排蛇頭狀路燈在樹冠間時隱時現，村民們坐在槐樹蔭下搖著芭蕉扇，門口的黃牛悠閑地吃著半干的青草……據于主任介紹，全村有240戶，1400多人，主要的經濟來源就是種植和養殖。

“我干了30多年村干部，干了三屆（9年）村委主任，大集體那陣，村里有了錢，村干部一拍腦袋，想干啥就干啥，想怎么辦就怎么辦?，F在不行了，村里再有錢，村民不點頭，村干部絕對不敢干。”于主任告訴記者，村里要做一件事，必須經過的程序是：第一步村委提出項目；第二步通知村民代表；第三步村民代表征求村民意見；第四步村代會反饋村民的意見；第五步村委最后決定。其中第四步最為關鍵，如果村民同意，村代會代表不是慣常的舉手表決通過，而是簽字畫押。“免得有人不認賬”，于主任認為這樣做可以減輕村干部的責任，不用擔心背黑鍋。整個決策過程，黃紹華概括為：民主—集中—再民主—再集中。

于主任特別強調了村代表的作用。他們的威信比村干部高，由他們出面和村民商量沒有解決不了的事情。如果他們直接去做工作，“村民往往會有抵觸情緒?！彼f，經過村民代表同意辦的事情，因為他們直接代表的是村民的意見，一旦事情辦砸了，也沒事。如果沒有經過村民代表同意，村委擅自行事，麻煩就大了。不過，因為有了約束機制，“村委想越過村民代表這一關根本就不可能?！?/p>

村委計劃的項目經過村代表同意定下來之后，在實施的過程中，并不是交給村委就了事。比如鋪設水泥花磚，雇用哪些人干、到哪里買料，都要有村民代表在場，資金全部掌握在村民代表理財小組手里。另外，這個理財小組還要接受村民監督小組的監督，每一分錢的支出，均在村民代表的監控之下。

理財小組和監督小組，花一筆錢，報一筆賬，一項項審查，然后張榜公布?！澳阋且詸嘀\私，民心就沒有了，以后，想干嘛也沒有人聽你的。而且，村代會也可以罷免你?！庇谥魅谓忉屨f。

“沒有實行村民自治以前，村里安裝路燈明明只需要2萬元，村干部說5萬元，把多報的3萬元裝到兜里，村民也不知道?！苯邮懿稍L的的村民認為，這種高度透明的運作方式，可以有效地杜絕村干部挪用貪污集體財產的腐敗現象。

目前，后董景村共有村民代表29人，整個村里的事情，他們不點頭就辦不成。村民監督小組組長王樹岐稱，現在的村干部是“只定事，不干事”。于清文接過話頭：“不干事，不等于甩手掌柜”。從某種程度上講，沒有了財政支出的自由，對如何當好村干部，更是一個考驗。

村民自治的滿意度關鍵取決于村民。記者采訪中了解到，村民對現在的村治思維還是給予了很高的評價?！稗r村問題，說來說去就兩個問題，一個是土地占用問題，一個是村干部貪污問題，這兩個問題解決了，農村的問題就去了一大半?！痹趫龅囊晃淮迕癖磉_了自己的觀點。他認為，村民自治的實施，既管住了村干部的手，又管住了村干部的口。“你敢亂花，有理財小組、監督小組管著你，你對村里發展不負責，村民就免你（的職務）?！?/p>

今年49歲的新興鎮陳莊子村陳樹齊，擔任支部書記十幾年，因為曾經當過兵，說話辦事都帶有一種軍人的風格。他對村民自治給予充分肯定，將現在的村干部稱為服務員。

陳莊子村有800多畝棗樹，2004年遇到干旱，陳樹岐和村委干部提出打機井建議，否則，干旱會直接影響到棗子的坐果率和村民的經濟收入。這一動議定下來之后，他們立即召開了村民代表會議?！爱敵醮蠹叶急硎就猓覔牡氖琴Y金來源的問題?！贝逦痛宕鷷塘恐鬀Q定，根據村民棗樹種植的多少進行集資。村民集資款全部交由村民理財小組掌管，村干部的責任是負責協調變壓器的安裝等后勤工作。

由于用錢透明，全村很快集資七八十萬元。用這筆錢打了5眼機井，使全村2700多畝耕地都變成了水澆地。平均每畝棗樹純收入達到2000多元?！斑@在以前是不可想象的。”陳樹齊說。

對于村民自治，陳書記開始也有點擔心：“那樣做不亂套了嗎？”實踐證明，不僅沒有亂，而且村民們更和諧了，村里的工作更好做了。村委主任陳之貴對村民自治只用了一個字來描述：順?！稗r村工作只要老百姓心里順暢了，什么都好辦了。”或許，這是農民對“青縣模式”最樸素的理解。

村民自治“治”出了穩定與和諧

“過去不知道哪塊云彩會下雨，現在就是有了事，也能消化掉?！边@是青縣縣委書記趙超英對他力推的“青縣模式”的深切感受。

村民自治中的重要角色是“村代會常任制”，因為“常任”使村民民主權利得到了有效落實。村代會中的村民代表由于行使的是村民的權利，事事處處代表著村民的利益，他們在村民中的威信非常高。每當遇到大事小情，村民們都會直接找村民代表進行反映或請求協助解決。這一協商屬性的形成和固定，給村民代表無形中賦予了調解的職能和權力。2004年，以不滿機井用水漲價為導火索，引發了460多村民集體上訪事件。在村民自治推行過程中，部分上訪代表被選為村民代表，村兩委積極聽取村民代表的意見，結果很快平息了大家的怨氣。兩委籌措資金，償還了拖欠10余年的11萬元債務。同時硬化了村內道路2000余米，受到了村民的好評。

不獨是大的矛盾，據村民反映，村民代表在村民心中已經成了“法律”人員。村民無論是因為對村委的“決策”不合理，或是街坊鄰居吵架，夫妻之間斗氣，都會找村民代表來協調。有時村民覺得“天大”的事，被村民代表一斡旋全成了不值一提的雞毛蒜皮。

過去，征收農業稅的時候，村里催老百姓，鄉里催村干部，對繳稅不積極的個別戶，鄉里經常動用公安人員強制收繳，一度造成農民和政府之間強烈的抵觸情緒，甚至引發惡性事件。陳莊子村黨支部書記陳樹齊告訴記者，有一年全村的農業稅在村民代表的直接協助下，僅用了一個下午的時間就全部交齊了。他覺得“在以往這幾乎是不可能的。”

當村民代表并不是誰想當就能當的，村民選舉你首先要看你的能力——替村民說話的能力，辦事的能力。一位村民代表說，村民對村民代表的期望越來越大，說話沒有水平，或者說不到點子上，他們就會不信任你。所以，“過去很少看書的代表，不得不增加營養。”有的村民代表，在處理矛盾時，幾句話就可以把矛盾瞬間化解，而村民自治以前，有的村干部調解半天，什么作用也沒有，有的甚至還會挨罵。

據國家信訪局數據統計，信訪所反映的問題，80%來自基層，80%提得有理，80%在基層應當解決，真正無理取鬧的只是極少數。這個數據充分表明，群眾來信上訪反映的問題，大多是事關群眾切身利益的事情，大多是有理的。“人與人之間關鍵在于溝通，只要善于溝通，沒有過不去的火焰山。”許多村干部一致認為，村民代表的治村能力，是中國農村和諧穩定的一股中堅力量?！叭绻嗫h村民自治模式能夠在全國農村推開，農村上訪事件將會大大減少，甚至絕跡。”自青縣推行新模式以來，先后有64個村子實現了由亂到治的嬗變。全縣農村信訪總量2003年比2002年下降11%，2004年又比2003年下降了26.8%。2003年以來，全縣有37個上訪村自動息訪。

農村中除了農民上訪問題外，還有一個問題是村兩委之間存在矛盾?！扒嗫h模式”在村民自治穩定了民心的同時，也使曾經難以調和的兩委矛盾得到了緩和?？h委書記趙超英說，全縣乃至全國，干群關系、兩委矛盾，為什么那么尖銳？實際犯的都是一個病：四個民主(民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督)落實不到位?！斑^去我們只落實了一個，就是民主選舉，直選之后就算完事了，并沒有真正實現其它民主。這是民主的空殼化?！睋y計，新模式使“兩委”有矛盾的村，已由原來的32個下降到目前的12個。

隨著村兩委工作作風的改善，農村穩定、團結的局面也形成了。全縣農村反映村干部的違紀信訪案件由1999年的47.6%上升到2002年的79%，查處的農村村干部經濟違紀案件由1999年的35.1%上升到2002年的45.9%。自實行新模式后，全縣農村村干部的違紀信訪案件由2003年的56%下降到2006年的38%，查處的農村村干部經濟違紀案件由2003年的50%下降到2006年的30%；2000年2006年四年間全縣共查處農村村干部經濟違紀案件74件，其中63件發案時間在1999年到2002年間，占85.1%，11件發案時間在2002年到2006年間，只占14.9%，發案量大幅下降。四年來，未發生一起赴省進京集體上訪事件。

“青縣模式”的法律依據

黨的十六大報告指出：“要完善村民自治，健全黨組織領導的充滿活力的村民自治機制”。青縣從農村實際出發，探索實行“村代會常任制”，是貫徹落實中央大政方針的具體體現。全國人大內務司法委員會內務室巡視員初世同對青縣模式給予了充分肯定：它符合“十六大”提出的加強和改善黨的領導的要求?，F在村里的集體經濟基本上沒有什么基礎了，再用過去的那種領導方式已經不行了。這種新模式在改善黨的領導方式方面是個創新，就是村黨支部書記兼村代會主席，把村代會作為一個常設機構，定期召開會議，來進行民主決策、民主監督。青縣模式對村民自治是一個完善。

“青縣模式”概括為一句話就是“黨支部領導，村代會作主，村委會辦事”。農村黨組織通過村代會這個載體，使自己的領導名正言順地融入到村民自治框架內，并與村民利益綁在一起，榮辱與共、相得益彰，黨的領導與民主政治由矛盾掣肘變成了共生雙贏。目前，全縣345個村，通過民主選舉，大部分支部書記被村民選舉兼任了村代會主席或村主任，2600多名黨員被推選為村民代表。農村青年申請入黨空前活躍。中組部黨建研究所調研室副主任邵建宏指出，青縣的實踐對如何在新模式中加強黨的組織建設，如何在加強黨的領導的同時，為進一步推動農村基層組織建設這個問題破了題，取得了初步的成效，值得在更大、更多的地方推廣。民政部基層政權與社區建設司副司長曹國英認為，青縣這種農村民主治理模式是比較理想的。具體地講，體現了三個方面的有利于：有利于從根本上加強和改善黨對農村工作的領導；有利于從組織上保證群眾當家作主；有利于形成一個職權到位又承擔責任的村委會。

黨的領導要符合民主、法治的要求。“一元化”領導的權威主要是借助集體經濟組織對生產資料的控制實現的，而現在和今后領導的權威則要靠足夠多數村民的同意。變“村干部自治”為“村民自治”，并沒有削弱村干部的領導權力，只是將權力實行了功能的轉化，由過去的一言堂式的發號施令，轉變為為農民服務，接受村民代表的監督。權力在村民代表的監督之下行使，既杜絕了權力的濫用，又提高了村干部的用權意識——權為民所用，利為民所謀。

“青縣模式”從另一個角度上，也從根本上把農民當家作主變成了現實。這和《村民委員會組織法》的精神正好相吻合。農民作為土地的主人，也是農村政治生活的主體，農村的事情沒有大多數農民的同意，不僅不合法、不能辦，也辦不成。民政部基層政權和社區建設司農村處副處長范瑜強調，青縣模式的探索體現了“三個代表”的重要思想。“代表人民群眾的根本利益，就不應該是自己說了算，應該由人民選出自己的代表說了算?！?/p>

村黨支部書記是否說了算，取決于你的言行是不是代表全體村民的利益，如果你是搞家長制，獨斷專行、個人專權，那你就說了不算。代表農民利益，為農民說話，黨在群眾中的威信才會提高。過去有句話叫“村看村，戶看戶，村民看支部”。支部成員的形象，直接影響著村民對其的評價?？梢哉f，凡是公正廉潔，一心為村民辦實事的村支部，辦起事來就順，村風也正，反之，村里的治安問題必定是一團糟。中國社科院農村發展研究所于建嶸將“青縣模式”上升到理論的高度：青縣模式不僅解決了村治模式問題，而且解決了關于共產黨的生死存亡問題。共產黨必須要有基層政權，青縣模式的推行很好地解決了基層黨組織的退化問題。

趙超英對“青縣模式”最滿意的是，村民自治從“亂”到“治”嬗變?！斑^去，黨的權威靠實力，靠對生產資料的掌控；現在，黨的權威靠‘同意’，也就是民意。大伙同意的事你才能辦，你才有權辦，這才是權威的合法性?！?/p>

范瑜希望像青縣這樣的縣能夠多一點，像青縣這樣的縣委書記、組織部長能夠多一點。如果縣委、縣政府能夠把基層組織建設放在這樣一個高度，投入這么多的人力物力來做這件事情，那么我們的村民自治、黨群干群關系，我們的農村都將會有一個很大的變化。