亞洲四國公立高校“轉制”實踐述評

摘要：本文介紹了新加坡、日本、韓國和印度四個亞洲國家實施高等教育民營化過程中的公立高校“轉制”改革實踐。雖然各國在理論上或字面上使用的是不同的概念，改革實踐也是形態各異。但在不同的改革背景下，這些國家高等教育民營化和公立高校“轉制”也存在著一些共同的特點。

關鍵詞：新加坡；日本；韓國；印度；公立高校轉制

20世紀80年代以來，公立高校“轉制”已成為全球教育民營化浪潮中的一個極其重要的變革。所謂公立高校“轉制”，主要是指用高等教育民營化理念，對部分公立高校著重于投資體制和管理體制等運行機制乃至學校所有制進行轉變，以豐富公立高校辦學形式，提高公立高校的辦學效率和質量，形成公立高校與民辦高校良性競爭的基本格局。轉制高校“轉”的關鍵在于運行機制，這主要包括以下兩方面：一是管理機制，即學校在內部管理、經費使用、教育教學組織、人事分配等方面擁有更大的自主權，真正成為面向社會自主辦學的法人實體，從而能調動學校和社會的辦學積極性，提高辦學質量；二是經費籌措機制，即通過教育資源的重組，轉變投資體制，從原來較為單一的政府教育財政投資轉變為更加多元的多渠道投資。公立高校轉制涉及產權制度變革、管理體制變革和經費籌措體制變革，最終體現為辦學主體多元化、市場化管理的引入、經費籌措渠道多元化等。近年來，在世界教育民營化浪潮的席卷下，公立高校轉制改革越來越受到教育研究者和政府決策層的重視。而在實踐層面，國內已有多所公立高校進行了形式各異的轉制改革。為了進一步對此問題展開討論，本文選取了文化和社會背景與我國比較接近的四個亞洲國家公立高校轉制改革的實踐予以介紹，希望能對我國高等教育改革提供參考。

一、新加坡國立大學自治和企業化改革實踐

新加坡現有四所大學——新加坡國立大學(1905年建立)、南洋理工大學(1981年建立)、新加坡管理大學(2000年建立)和新躍大學(2005年由原新加坡管理學院升格為大學)，其中新加坡國立大學和南洋理工大學是由政府全資投入的法人機構，而新加坡管理大學則是由政府部分資助的非營利私立教育機構。新躍大學是由非營利機構舉辦的私立非營利教育機構。進入21世紀以來，為繼續保持大學的競爭優勢，積極應對全球高等教育發展所面臨的機遇和挑戰，新加坡政府在廣泛調研和論證的基礎上，決定從2006年4月起，對兩所政府資助的大學——新加坡國立大學和南洋理工大學全面實施自治和企業化改革。這實際上就是對這兩所高校進行公立高校“轉制”改革。

(一)新加坡國立大學和南洋理工大學實施“轉制”的動因

新加坡政府之所以要對這兩所國立大學進行改革，究其原因，主要在于以下兩個方面：

一是來源于教育經費投入的壓力。長期以來，新加坡政府十分重視教育，投入巨資發展教育。但是，伴隨高等教育的快速發展和科學技術的日新月異，越來越多的高等教育經費投入使政府不堪重負。另外，在新加坡，高等教育應由受教育者負擔部分甚至全部費用的觀念逐步被政府和越來越多的民眾所接受。而且由于政府長期以來投入巨資舉辦高等教育，新加坡國立大學和南洋理工大學辦學水平已處于世界先進行列。資料顯示，這兩所大學均已進人世界50強，有著良好的辦學質量和聲譽，已具備強大的經費籌措能力。

二是現行管理體制在一定程度上束縛了學校的進一步發展，為了增強國際競爭力，學校需要擁有更多的自主權。雖然從宏觀的體制層面來看，這兩所大學已經具有相當大的自主權，但目前大學的長期發展規劃、招生和特殊人員的招聘等仍然受到政府較多的制約，不利于學校迅速應對經濟社會的快速變化。另外，從微觀的內部管理層面來看，長期以來，這兩所學校作為法定機構，經費幾乎全部由政府負擔，導致學校在內部管理體制改革方面成效并不明顯，學校的工作人員和學生都將學校的未來和發展寄望于政府，缺乏主人公意識和創新精神。面對世界高等教育的激烈競爭，學校管理層早就有意向對內部管理體制進行較大幅度的改革。

(二)兩所公立大學實施“轉制”改革的主要內容

第一，改革的核心內容是改變新加坡國立大學和南洋理工大學目前的法定機構(Statutory board)地位，使其成為有擔保的企業型非營利有限公司，地位與非營利私立教育(如新加坡管理大學)相似。兩所大學變革為企業化大學后，對法定機構的有關規定和限制就不再適用于它們，政府將從過去的經費提供者變為主要投資者，而大學將會擁有更大的行政和財政的自主權，相對自由地探索不同的發展方式。這兩所大學的企業化改革向社會發出一個重要的信息。那就是大學不再屬于政府，而是屬于利益相關者，諸如政府、教職員工、學生、校友、捐助者和關注者等等。

第二，改革政府對這兩所大學的撥款制度。首先，教育部對大學撥款將依據其畢業生數量而不是招生數量進行。在此框架下，大學自己決定招生數量、學生轉學、最長學習期限等，并確保學生的質量。為激勵“成本一效益”原則的貫徹，各專業將依據畢業生數量撥發日常經費，不同專業根據其成本所占權重按不同的標準計算。其次，改革政府對這兩所大學的科研資助撥款。在科研資金有限的情況下，教育部科研資助體系將注重績效驅動，確保資金的價值轉換，注重科研成果的質量而非數量。最后，學生學費收取的改革。一方面，大學將對不同的課程采取不同的收費標準，學生學習成本比較高的課程需支付較多的費用；另一方面，伴隨高等教育成本的不斷增加，政府將繼續確保新加坡公民和永久居民能夠負擔教育開支。

第三，政府與這兩所大學簽定一系列協議，確保大學“轉制”后的發展符合國家的發展目標。由于大學“轉制”后將擁有更多的自主權，為確保政府的撥款能夠合理使用，確保大學的發展符合國家的發展目標。教育部將與這兩所大學簽署一系列協議，主要包括：政策性協議(Apolicy Agreement)、績效協議(A performance Agreement)和大學質量保障體系(Quality Assurance Framework for Universities，QAFU)。

二、日本國立大學民營化和法人化改革進程中的東北藝術工科大學的“轉制”

伴隨上世紀80年代以來國家行政體制改革的推進，日本高等教育的行政體制改革也被提上議事日程，其中最重要的議題便是國立大學的民營化和法人化問題，這項改革被視為自明治維新和第二次世界大戰后日本的第三次重大教育改革。

(一)日本國立大學民營化和法人化改革進程及主要內容

日本高等教育民營化和獨立行政法人化改革主要在于解決“官與民”以及“國家與地方”兩大關系。前者是從“由官向民轉化”、實現行政的官民分擔角度出發，依照“市場原理”和“自我負責原則”，通過放寬政府限制和民營化，將國家的作用作為民間活動的補充地位。后者則從“由中央向地方放權”、“重新構建國家與地方關系的視角著眼，通過減少國家干預，逐步達到徹底的地方分權”。

日本國立大學民營化和獨立行政法人化最早始于1987年4月1日的《臨時教育審議會第3次報告》。至今幾經周折，其演變過程大致可劃分為以下三個階段：第一階段(1996年10月-1997年5月)，提出國立大學民營化的設想；第二階段(1997年8月－1998年11月)，獨立行政法人化的正式提起；第三階段(1999年7月至今)，獨立行政法人化的正式實施。

2004年4月1日起，89所日本國立大學已開始實施了法人化。其具體的改革舉措主要有：各所國立大學由文部省的直屬機構轉變為具有獨立法人資格的辦學實體，政府大幅度地放寬了有關預算、組織等方面的限制，有關決策的權力和責任下放給大學；各大學要制定中期目標和計劃，報文部科學大臣認可，由文部科學大臣作為法令公布；國立大學法人運營的必要經費，由各校自己的學費等收入和國家下撥的運營費交付金等組成；國立大學引進了“董事會”制度，建立和完善了最高決策機構，實行自上而下的管理：國立大學校長為國立大學法人，另設副校長、監事等若干；校內分別成立主要負責審議經營事務的“經營協議會”和主要負責審議教學事務的“教育研究評議會”，其中經營協議會將最大限度地利用全校資源進行戰略性經營；《國立大學法人法》規定，各大學的董事會、運營協議會及“校長遴選考評會議”等的構成中必須有校外人士；教師的聘用將采用公開招聘制和任期制。并放寬對教師兼職的限制，各大學還可自行制定基于能力和業績的工資體系；有關各大學教育和研究業績的檢查和評價，將請獨立于政府和大學的第三方評價機構——大學評價和學位授予機構來做，對于其評價結果最后由文部科學省設立的由第三方有識之士組成的“國立大學評價委員會”進行認可，這種評價結果將和政府撥款直接掛鉤等等。

(二)東北藝術工科大學的“轉制”實踐

早在1984年，日本文部省在《1986年以后的教育計劃》中，為進一步推進大學向地方發展的政策，提出了“在設立、運作適應地方需要的高等教育機構時，由地方政府和學校法人合作來設立、運作是一種妥當的方法”。即以所謂“公私合作”方式設立“公辦民營”大學。據文部省調查，根據這個建議，1991年至1995年5年間由“公私合作”設立的大學就達24所，東北藝術工科大學就是其中一個典型的國有民營高校。

東北藝術工科大學創辦于1991年，由藝術學部(美術專業、藝術學專業)和設計工學部(生產、環境、信息等各設計學專業)兩個學部組成。在辦學模式上，東北藝術工科大學采用了比較特殊的公辦民營機制。該校是“學校法人東北藝術工科大學”設立的私立大學，第一任董事長是當時山形縣的知事。這所私立大學創辦時的經費全部由山形縣和山形市負擔，學校資產由政府投資，但是大學的運作卻全部委托給學校法人，掛私立大學的牌子，從這個意義上說是“公辦民營”東北藝術工科大學的設立，市和縣不僅提供了校舍用地和全部創辦費。還設立了地方長官擔任董事長的新學校法人，而且調派職員到該大學從事管理工作，并負擔一部分經常費，直到大學走上正常軌道為止。該校的設立對當地經濟社會發展起到了極大的促進作用，對當地的居民來說，東北藝術工科大學是一所足以引為自豪并正在發揮重要作用的大學。

作為“公私合作”最徹底的“公辦民營”方式的大學，除東北藝術工科大學外，還有長岡造型大學和名櫻大學兩所。長岡造型大學由新瀉縣與長岡市設立學校法人，并提供校舍用地和全部的創辦費；名櫻大學則由沖繩縣名護市第11個盯村設立學校法人，同樣提供全部經費。這兩所大學均于1994年春開辦，東北藝術工科大學為這兩所大學的設立起到了示范作用。

三、韓國高等教育民營化發展與公立高校公司化改革

上世紀90年代以來，為迎接知識經濟的挑戰和適應2l世紀經濟社會發展的需要，韓國政府開始著手新一輪的大學教育改革。改革的策略是引入高等教育民營化的理念，改革的目標是提高大學國際影響力和競爭力。

(一)政府放權讓利，提高大學自主權

韓國自1945年建國以來，政府嚴格控制大學的創立、學科建設、招生規模、考試制度、課程教材等，形成了中央集權的教育體制。為了促進韓國的大學管理從政府主導型過渡到大學自治型，政府轉變了職能，下放了一些管理權限，提高了大學辦學自主權。1995年，韓國教育部頒布了《大學教育自主化方案》。其主要內容是：各大學根據辦學宗旨或學科設置特點實施不同的學期制，具備教育條件的各大學自主決定學校招生定額。自1997年起，私立大學可以獨立確定學生選拔標準和考試方式；1998年后，滿足最低辦學條件和學術環境的韓國大學逐漸獲得了自主招生權；1999年，韓國各大學自主享有批準大學學位的權利；2002年，大學教師聘任制改革，開始實施教師合同制。同年，新建高校審批權下放到大學設置審查委員會。這些靈活的措施促進了韓國高等教育自主化的進程。提高了大學辦學效率，大學競爭力有了明顯提高。

(二)優勝劣汰，對高校進行合并精簡

20世紀90年代以來，韓國政府針對適齡人口下降、升學壓力減輕的形勢，因勢利導，實行優勝劣汰策略，著手對高校進行合并精簡，以求進一步提高高等教育資源利用效率，增強大學的國際競爭力。

現在，韓國18歲青年的人數比20年前減少了27％，而韓國作為世界上婦女生育率最低的國家之一，高等教育適齡人口將會持續走低。由于學齡人口下降，2005年韓國大約有20％的大學和95％的專科學校無法完成學生注冊配額。為了提高辦學效率，淘汰差生，政府要求大幅度削減大學注冊學生人數。同時，大學合并也正在進行當中。過去兩年。有10所國立大學已正式合并成五所，八所私立大學合并成四所。有學者預測，今后三年，全國兩年制大學中約有1/3要么關閉，要么被并入其他高校，雖然實際合并的大學不會太多，但政府勢必會大幅削減高教預算。

與此同時，韓國政府向大學研究和學術計劃注入新的資金，對表現出色者予以獎勵，而對那些表現低劣者，則威脅要暫扣經費。2005年12月，韓國國會為新的為期七年的韓國頭腦21世紀計劃(Brain Korea 21 Program)撥款20.3億美元，為教員和學生接受新的培訓和教育，促進大學和產業界的合作尤其是在技術研發方面的合作提供資助。

(三)提出國立高校公司化改革設想

目前，韓國50所國立大學的資金全部來自中央政府并受其領導。近年來，面臨世界經濟全球化發展的趨勢和競爭日益激烈的國際高等教育市場，為確保韓國的工人有能力進行技術日益復雜的工作。韓國產業界和韓國政府承受著巨大壓力。但固守傳統的大學以及學齡學生人數的不斷減少阻撓著產業界和政府的努力。為此。韓國教育與人力資源發展部希望建立一個更加民主的高等教育管理體制，計劃給國立大學更大的自治權，使它們有權招聘、辭退、獎勵或處罰教員。并增強與產業界的合作，設計出更多的學術培訓計劃。以滿足高科技經濟的各種需求。政府將在近期內通過法案。將國立大學的管理權從教育與人力資源發展部轉交到由校長、社區成員和校友組成的大學董事會，甚至計劃國立大學從受嚴密管制的政府機構轉變成自治企業。實施公立大學的公司化改革。

面對國立大學公司化改革的計劃，迄今為止，只有3所國立大學的校長表態支持大學公司化，他們堅持認為，這將使他們在設計各自的學術計劃時擁有更大的自主權。而其他47所國立大學的校長則說，自治將導致政府減少對大學的經濟資助，可能也會在教員當中引發爭論，因為這樣他們將失去作為公務員所享有的特權地位。

四、印度高等教育私有化實踐

(一)大幅削減高等教育財政預算

自20世紀90年代以來，印度高等教育領域一直在致力于私有化方向的改革。整個高等教育系統發生了重要的歷史性變革。通過削減高等教育投入和采用成本回收策略。印度實現了對高等教育的“直接”私有化改革。印度對高等教育的預算大幅度削減，并且在未來幾年內也不會有大的改變，從印度政府1997年的政府補助議案中可以明顯看出這種政策傾向性。在該議案中，政府首次把高等教育和中等教育稱為“非投資價值物品”(初等教育被稱為“投資價值物品”)，并認為對高等教育的投入應該大幅度削減。從某種意義上講，雖然財政部已經部分地修改了最初關于物品的分類，但是無論是議案之前還是議案之后的政府決策和行動都與議案的提法一致，修改之后的分類把高等教育稱為“準投資價值物品”，意思是它需要投入但不需要像“投資價值物品”那么多。

(二)大力發展自籌經費學院

1992年，印度政府開始著手對學院層面進行改革，幾乎取消了所有受全額資助的私立學院，而開始采用“人頭費學院”形式。1993年，印度政府又否定了“人頭費學院”的形式，進一步開始發展自籌經費學院。政府精心設計的運行機制使自籌經費學院的數量不斷增加。現在，自籌經費工程類和管理類學院的數量已是公立大學的幾倍。事實上，無論是絕對數字還是從百分比估算的數字，政府全額撥款的公立大學在印度已經很少見了。例如，2001年，在安得拉邦州有95所自籌經費工程學院，而公立工程學院僅有1l所；有303所自籌經費醫學院，而公立醫學院僅有25所。

(三)私立大學議案被提上議事日程

1995年8月，一項有關私立大學的議案被提交到議會上議院，該議案欲建立自籌經費大學。這項議案目前仍然懸而未決，普遍認為懸而未決的原因不是因為印度政府不關注高等教育的私有化，而是因為私有部門對議案中的幾項條款不滿。2001年，由印度政府任命、兩位著名民營企業家領導的委員會提交了一份報告。該報告指出應使高等教育全部走向民營化，對初等教育和中等教育應進行投入和管理。該報告還主張實施私立大學議案，同時建議對高等教育嚴格執行受益者支付原則，把這種現金支付與貸款作為對其他社會落后領域的支持，以促進它們在經濟上的共同發展和進步。

但長期以來，印度政府一直缺少與高等教育民營化發展相配套的發展規劃，政府并沒有提出如何實施高等教育民營化。政策的缺失引發了中央政府、州政府、大學撥款委員會、印度技術教育協會、教師教育聯合會、大學、學院等民營化部門工作上的混亂。私立大學議案之所以懸而未決，也是部分受到自籌經費學院不合理、不合法行為的負面影響。

五、經驗與借鑒

縱觀上述四國高等教育民營化和公立高校“轉制”改革的實踐，雖然各國在理論上或字面上使用的是不同的概念，改革實踐也是形態各異。但在不同的改革背景下，這些國家高等教育民營化和公立高校“轉制”也存在著一些共同的特點：

(一)各國公立高校“轉制”改革大多在私立高等教育發展極為迅速的背景下不斷地推向深入

20世紀80年代以來，日本、韓國、菲律賓、泰國、印度尼西亞以及馬來西亞等國家均放手發展私立高等教育，私立高校在今天都已處于上述各國高等教育體系的主體地位，反映了亞洲國家私立高等教育發展的共同趨勢。目前，日本、韓國、菲律賓、馬來西亞和印度尼西亞的私立高等教育機構數占全國高等教育機構總數的比例都在70％－80％以上；泰國以及臺灣地區的比例稍低些，但也達到了65％左右。從在校生數來看，亞洲大部分國家私立高校在校生數占全國高校在校生數的比例都在60％以上，韓國和菲律賓的這一比例接近80％。亞洲地區正是在這一私立高等教育大發展的趨勢下，人們的觀念發生了變化，私立高等教育的效率得到認可，公立高校“轉制”改革得以不斷地推向深入。

(二)公立高校“轉制”的出發點更多的是源于籌措教育經費的需要

如前所述，新加坡國立大學和南洋理工大學兩所公立高校的“轉制”更多的是由于教育經費投入的壓力。新加坡政府巨額教育投入的資金主要是側重于中小學和工藝學校教育，對大學教育的投資則相對有限。伴隨高等教育的快速發展和科學技術的日新月異，越來越多的高等教育經費投入使政府不堪重負。而印度政府把高等教育稱為“非投資價值物品”，導致政府更是對高等教育的預算大幅度削減。公立高校轉制有助于政府擺脫沉重的財政負擔，但這并非意味著政府可以借此推卸高等教育財政責任。新加坡、日本以及韓國政府采取的做法值得借鑒，那就是采取“效率優先”的財政資助方式，使有限的教育資源得到最充分的利用，而不是“撒胡椒面”式的搞絕對平均，浪費有限的資源。另外，新加坡的轉制改革中還強調了要考慮居民的支付能力，這也是非常值得注意的。如果公立高校轉制就是把政府的教育負擔往老百姓頭上轉移，恐怕沒有多少人會支持這樣的改革。

(三)“轉制”高校的辦學自主權得以不斷增強

公立高校“轉制”改革使得大學的自主權在不斷增強，政府對高等教育的管制在不斷減少，高等教育管理體制更加趨于民主化。由此可見，增強大學的辦學自主權既是公立高校“轉制”改革的出發點之一，也在事實上促進了“轉制”高校辦學自主權的增強。高校辦學自主權的提高有助于學校增強主人翁意識，增加辦學的靈活性和機動性，從而更好地提升學校競爭力。當然，為了避免轉制學校濫用職權，過分偏離政府的教育要求，政府并非放任自流。例如，新加坡政府與轉制學校簽署了三大協議，以確保政府的撥款能夠合理使用，確保大學的發展符合國家的發展目標。日本則引入獨立于政府和大學的第三方評價機構——大學評價和學位授予機構對法人化的大學教育和研究業績進行檢查和評價。

總體來看，公立高校“轉制”已成為亞太地區高等教育民營化的一個主要的方面，在許多國家正得以不斷地推向深入。但公立高校“轉制”改革并沒有現成的路可走。僅從國內來看，從1995年齊齊哈爾職業學院的“轉制”開始，一直到現在各地進行的公立高校“轉制”改革，不同地區在“轉制”試驗的過程中，都從各地的實際和學校本身的實際出發，形成了各具特色、形式多樣的“模式”。國內5所具有代表性的公立高校實施“轉制”的背景與模式就各不相同，浙江萬里學院由一所公立的普通高等院校——浙江農村技術師范專科學校轉制而成，齊齊哈爾職業學院由一所企業辦的成人高校“轉制”而成。廣州城建職業學院由一所公立的普通高校與國有企業合作辦學的一個二級學院“轉制”而成，蘇州工業園區職業技術學院由中國和新加坡政府合作開辦的一所普通高校“轉制”而成。國內的高校大多是采取“摸著石頭過河”的策略在進行改革，現有的國家教育政策法規也無法解決“轉制”過程中所出現的各種問題。從國內公立高校“轉制”改革的發展來看，面臨著一些較為共性的問題，這主要有：學校的產權問題，教育政策法規完善問題，教職工安置問題等。這些問題若不能有效地解決，則可能影響到“轉制”的成敗或者為學校今后的發展留下隱患。

從以上四國公立高校“轉制”實踐的演進路徑來看，要切實推進我國公立高校“轉制”健康有序地進行，應選擇兩條基本的路徑：既要科學界定公立高校“轉制”的范圍和限度，循序漸進式地推進公立高校“轉制”的步伐，又要以競爭、選擇的精神探索多樣化的“轉制”形式，這是基于我國特定國情采取的相對最優的選擇。而公立高校“轉制”實踐的關鍵在于制度安排，政府必須強化對公立高校“轉制”改革的管理。以更好地促進高等教育的效率和平等；要明確公立高校“轉制”的類型，劃分營利性大學和非營利性大學；要明晰、規范“轉制”高校的產權，完善相關配套措施；要積極吸納社會資本進入“轉制”學校，以加大經費籌措的力度，促使“轉制”高校成為我國高等教育大眾化進程中的一支重要力量。