論高等教育服務(wù)提供社會(huì)化：基于治理理論的視角

摘要：過去，政府壟斷提供高等教育服務(wù)提供已造成了諸多失靈，必須推行高等教育服務(wù)提供社會(huì)化的方式，將政府在高等教育服務(wù)方面的“提供者”和“直接生產(chǎn)者”角色分開，引入高等教育服務(wù)提供的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者主權(quán)。高等教育服務(wù)提供社會(huì)化的主要方式有：行政合同、特許經(jīng)營、教育憑單制度和政府采購等。

關(guān)鍵詞：高等教育；服務(wù)；社會(huì)化；治理理論

一

治理理論認(rèn)為，提供類似于高等教育這樣的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并不一定要由政府壟斷提供，它既可以由政府來提供，也可以由其他公營部門、私營部門和第三部門組織提供。計(jì)劃體制模式的公共服務(wù)管理權(quán)屬于政府，政府是唯一的管理主體和單一的最高權(quán)力中心。在政府壟斷公共服務(wù)的情況下，高等教育服務(wù)提供是由政府實(shí)行壟斷。但是，隨著全球化時(shí)代的到來和我國高等教育大眾化、國際化進(jìn)程的加快，高等教育服務(wù)提供所面臨的環(huán)境和問題日益變得復(fù)雜化。政府壟斷高等教育服務(wù)提供已在諸多層面表現(xiàn)出“心有余而力不足”的無能態(tài)勢(shì)，也正是政府的這種“無能”態(tài)勢(shì)才造就了一大批“有為”的社會(huì)非政府、非營利組織，從而出現(xiàn)了政府、高校和社會(huì)非政府、非營利組織等不同利益主體共同提供高等教育服務(wù)的局面。

布坎南認(rèn)為：“任何由集團(tuán)或社會(huì)團(tuán)體決定……通過集體組織提供的物品或服務(wù)，都被定義為公共的。”從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)情況來看，一般來說，公共服務(wù)有四種類型：第一類是憲法明文規(guī)定屬于政府的職責(zé)范圍，沒有其他競(jìng)爭(zhēng)者的服務(wù)項(xiàng)目。如國防、公共安全等；第二類是憲法明文規(guī)定屬于政府的職責(zé)，但同時(shí)有其他競(jìng)爭(zhēng)者存在的服務(wù)項(xiàng)目。如醫(yī)療衛(wèi)生等；第三類是憲法沒有明文規(guī)定屬于政府的職責(zé)。事實(shí)上又存在許多市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的服務(wù)項(xiàng)目。如影視業(yè)、娛樂業(yè)等：第四類是憲法沒有明文規(guī)定屬于政府職責(zé)。而實(shí)際又缺乏競(jìng)爭(zhēng)者的服務(wù)項(xiàng)目，如高等教育、科研事業(yè)等。從這一分類來看，高等教育服務(wù)具有競(jìng)爭(zhēng)性、選擇性等特點(diǎn)，可以由社會(huì)部門、市場(chǎng)和政府共同來承擔(dān)，即可以采取高等教育服務(wù)提供社會(huì)化的方式進(jìn)行。

二

過去長時(shí)間計(jì)劃管理體制的教訓(xùn)表明，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)如果單獨(dú)由政府壟斷提供，會(huì)造成“政府失靈”，使公眾的高等教育需求不能及時(shí)得到滿足。因此，為糾正政府失靈，必須以社會(huì)化的方式來提供高等教育服務(wù)。

從治理理論的角度來看，高等教育服務(wù)社會(huì)化主要包含兩層含義。

其一，政府職能更多的是“掌舵”而不是“劃槳”，是“辦教育”而不是“辦學(xué)校”。是高等教育服務(wù)的“提供者”而不是“直接生產(chǎn)者”。“掌舵”就是將政府的高等教育決策與執(zhí)行分開，即政府的主要職能是制定高等教育政策，通過政策來確定高等教育發(fā)展目標(biāo)，引導(dǎo)高等教育發(fā)展方向，至于具體提供高等教育服務(wù)則由公共部門、私營部門和非政府、非營利部門共同承擔(dān)；高等教育服務(wù)提供的社會(huì)化更強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的參與，強(qiáng)調(diào)政府的高等教育管理職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。但是，真正實(shí)現(xiàn)高等教育服務(wù)社會(huì)化的核心是要將政府作為高等教育服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者的角色分開。實(shí)際上，弄清楚服務(wù)提供者與服務(wù)生產(chǎn)者之間的區(qū)別是非常重要的。它是高等教育服務(wù)社會(huì)化或“整個(gè)民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)”。“對(duì)于許多集體物品而言。政府本質(zhì)上是一個(gè)安排者或提供者。是一種社會(huì)工具，用以決定什么應(yīng)該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費(fèi)等問題。”因此，那種“忽視服務(wù)提供者和生產(chǎn)者之間的區(qū)別，進(jìn)而錯(cuò)誤地認(rèn)為，如果放棄了服務(wù)生產(chǎn)者的功能，它就自然放棄了服務(wù)提供者的角色”的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。政府的作用就是提供高等教育服務(wù)，而具體生產(chǎn)可以由其他社會(huì)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。這些機(jī)構(gòu)既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)。政府可以作出用公共資金來提供某種服務(wù)的決定，但并不意味著必須依靠政府雇員和設(shè)施來生產(chǎn)這種服務(wù)。政府應(yīng)該像足球比賽一樣擔(dān)任裁判的角色，負(fù)責(zé)運(yùn)用比賽規(guī)則保證足球比賽的正常進(jìn)行，而不能既當(dāng)裁判又直接下場(chǎng)踢球。同樣，在各種機(jī)構(gòu)提供高等教育服務(wù)過程中，政府要運(yùn)用各種法律規(guī)章來保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，使公眾能獲得優(yōu)質(zhì)的高等教育服務(wù)。

其二，打破政府壟斷，實(shí)現(xiàn)高等教育服務(wù)的供給主體多元化，以競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)發(fā)展，使消費(fèi)者擁有在多元供給者之間進(jìn)行選擇的權(quán)力，即獲得“用腳投票”的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者主權(quán)。消費(fèi)者主權(quán)理論的核心是強(qiáng)調(diào)顧客至上或顧客導(dǎo)向。教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)焖购吞K格曼等人通過研究發(fā)現(xiàn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下。消費(fèi)者就是顧客，必須按照他們的需要進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)。而教育的直接消費(fèi)者是學(xué)生個(gè)人或其家長，因此，教育必須根據(jù)他們的需要進(jìn)行活動(dòng)。高等教育服務(wù)社會(huì)化的重要特點(diǎn)就是把市場(chǎng)機(jī)制引入高等教育的供給領(lǐng)域。克服過去那種政府供給公共服務(wù)、市場(chǎng)供給私人服務(wù)的二元格局，促進(jìn)政府、市場(chǎng)和大學(xué)之間的相互合作，使高等教育服務(wù)供給多元化，給消費(fèi)者更多的選擇機(jī)會(huì)。這里，也許人們會(huì)提出一個(gè)問題：復(fù)雜多樣的高等教育服務(wù)供給者或生產(chǎn)者是否會(huì)有害于高等教育的健康發(fā)展?答案是否定的。奧斯特羅姆等人在研究一個(gè)地區(qū)出現(xiàn)復(fù)雜多樣的服務(wù)供給是否會(huì)導(dǎo)致警察機(jī)構(gòu)在提供警察服務(wù)時(shí)責(zé)任劃分方面存在機(jī)構(gòu)混亂，是否會(huì)有一些地區(qū)得不到服務(wù)，而其他地區(qū)得到的是重復(fù)服務(wù)時(shí)說：“我們的研究結(jié)果表明，對(duì)這些問題的多數(shù)回答是否定的。”他們認(rèn)為“在多數(shù)由兩個(gè)或更多警察部門提供相同服務(wù)的地區(qū)中，這些部門對(duì)工作進(jìn)行劃分以使部門之間相互補(bǔ)充，合作與機(jī)構(gòu)間援助是家常便飯”。同樣，多個(gè)高等教育服務(wù)供給者或生產(chǎn)者存在的狀況也可能會(huì)促進(jìn)公私機(jī)構(gòu)間的合作與競(jìng)爭(zhēng)。使消費(fèi)者獲得高質(zhì)量的高等教育服務(wù)。

治理理論認(rèn)為，政府不是公共事務(wù)管理的唯一主體，也不是唯一的權(quán)力中心，更不是公共服務(wù)的壟斷提供者。公共選擇理論的觀點(diǎn)也認(rèn)為。沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供。因此，像高等教育這種公共服務(wù)不僅政府可以提供，私營部門和其他社會(huì)組織也可以提供。具體而言，高等教育服務(wù)提供社會(huì)化主要有以下幾種方式。

1、行政合同

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府逐漸從“行政干預(yù)模式”向“行政監(jiān)督模式”轉(zhuǎn)變，行政合同是調(diào)整政府與大學(xué)關(guān)系的一種可以選擇的方式，它能使政府與大學(xué)處于一種新型地位，政府是根據(jù)合同條款，而不是通過行政命令來管理大學(xué)。行政合同是指政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。然后對(duì)外向私營部門、非營利部門招標(biāo)承包，中標(biāo)的承包商按照合同生產(chǎn)公共服務(wù)，政府再用納稅人的錢購買承包商生產(chǎn)的服務(wù)。政府在不增加公共財(cái)政支出的情況下，通過合同形式，在公共領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，通過投標(biāo)者的競(jìng)爭(zhēng)和履約行為，將原先由政府壟斷的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)權(quán)和提供權(quán)向私營部門、非營利部門轉(zhuǎn)讓。把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域的途徑是由公共部門和政府作為顧客與委托人，同代理人和那些真正提供公共服務(wù)的組織(公營的或私營的)簽訂協(xié)議或合同。

目前，在世界各國實(shí)際的政府管理中，公共服務(wù)“合同外包”已被廣泛運(yùn)用。不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域，在高等教育領(lǐng)域也同樣可以運(yùn)用。同時(shí)。行政合同可以改變過去政府對(duì)大學(xué)的行政命令管理方式，由對(duì)過程的控制轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)結(jié)果的控制，使大學(xué)得以從政府控制中解放出來。過去，政府與大學(xué)的地位是不對(duì)等關(guān)系，大學(xué)只是被動(dòng)地服從政府的指令，而采取行政合同的方式就不一樣了，因?yàn)楹贤暮灦ū仨毷堑匚粚?duì)等的雙方以談判、協(xié)商的方式進(jìn)行，如果沒有相互間意見的一致，那么合同就不存在，這就可以改變過去政府單方面的強(qiáng)制性行為方式。因此，以行政合同的方式來提供高等教育服務(wù)不僅可以促使政府依法行政，鏟除官僚主義，提高政府公共服務(wù)的能力，還可以賦予大學(xué)更多的辦學(xué)自主權(quán)，以提供高質(zhì)量的高等教育服務(wù)。

2、特許經(jīng)營

特許經(jīng)營是政府提供公共服務(wù)的另一種制度安排，它是指將原先由政府壟斷的某種服務(wù)特別授權(quán)給某一部門或組織，讓它在特定的領(lǐng)域提供特別的服務(wù)。因此，特許經(jīng)營與一般的合同出租方式不同。政府不需要以納稅人的稅收去購買私營部門提供的服務(wù)，而是以政府特許或其他形式如說服、政策優(yōu)惠等手段鼓勵(lì)和吸引私營部門參與或提供某種服務(wù)。在政府的規(guī)制下，私營部門有投資收益權(quán)，即通過向消費(fèi)者收費(fèi)的價(jià)格機(jī)制來收回成本，實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。這就既可以借助社會(huì)資源提高公共服務(wù)的生產(chǎn)能力，又可以借助價(jià)格機(jī)制顯示出社會(huì)公眾真實(shí)的需求。在當(dāng)前我國高等教育需求非常大而政府又無足夠的財(cái)力全部由其提供的情況下，政府可采取特殊措施鼓勵(lì)社會(huì)集團(tuán)或組織舉辦高等教育，尤其是在一些特殊的高等教育服務(wù)領(lǐng)域，如殘疾人教育、成人教育、某些特殊職業(yè)技能教育等。政府以特許經(jīng)營的方式來提供這些服務(wù)，既可以減輕政府的財(cái)政壓力，又可以充分利用社會(huì)資源提高公共服務(wù)的生產(chǎn)能力。滿足廣大公眾對(duì)高等教育的需求。因此，在特許經(jīng)營方式下，政府成為了服務(wù)的提供者，其他公共或私人組織成為了服務(wù)的生產(chǎn)者。這也意味著公共部門和私營部門分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享回報(bào)、分擔(dān)責(zé)任。

3、教育憑單制度

憑單是政府部門給予有資格消費(fèi)某種服務(wù)的個(gè)體發(fā)放的優(yōu)惠券，使其在市場(chǎng)上自由選擇受補(bǔ)貼的物品，從而使“顧客自己掌握資源的選擇權(quán)”。教育券或?qū)W券制度也是憑單制度的一種。憑單制度是公共服務(wù)供給社會(huì)化的理想模型之一，有資格接受憑單的個(gè)體在公共服務(wù)供給組織中“消費(fèi)”它們的憑單，然后政府用現(xiàn)金來兌換這些組織所接受的憑單。這種制度提供給了消費(fèi)者(憑單擁有者)選擇的權(quán)力，引發(fā)了供給者之間的競(jìng)爭(zhēng)，提高了服務(wù)效率。

美國的《退伍軍人權(quán)利法案》是憑單制度應(yīng)用得最成功的社會(huì)計(jì)劃之一。實(shí)際上，美國在歷史上為解決戰(zhàn)時(shí)所需要的專業(yè)人才以及維護(hù)戰(zhàn)后社會(huì)的穩(wěn)定，曾經(jīng)通過了多部關(guān)于軍隊(duì)教育與培訓(xùn)方面的法案。在眾多的有關(guān)軍人教育方面的法律中，最有影響的是1944年5月8日通過的《軍人權(quán)利法案》。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國存在著大量退伍軍人的安置問題，當(dāng)時(shí)美國國會(huì)不是直接提供足夠的資金去建立美國士兵大學(xué)，而是向這些退伍軍人發(fā)放憑單，讓他們選擇一所自己認(rèn)可的大學(xué)、學(xué)院或技術(shù)學(xué)校，然后大學(xué)或?qū)W院再根據(jù)收到的憑單向政府要經(jīng)費(fèi)。這樣，擁有憑單的消費(fèi)者(退伍軍人)就有選擇學(xué)校的權(quán)利，而作為教育服務(wù)提供者的大學(xué)或?qū)W院就會(huì)想方設(shè)法吸引更多的憑單擁有者。對(duì)大學(xué)來說，收到憑單就意味著拿到經(jīng)費(fèi)，必然促進(jìn)了大學(xué)之間的競(jìng)爭(zhēng)。憑單制度對(duì)美國高等教育產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，“從表面上看，該法律是為補(bǔ)償二戰(zhàn)期間軍人所做的貢獻(xiàn)，其深層次原因還在于避免戰(zhàn)后可能出現(xiàn)的高失業(yè)率和社會(huì)不穩(wěn)定因素等情況的發(fā)生。該法的實(shí)施，使許多缺少文化和技能的軍人迅速成為社會(huì)的有用之才，也間接地促使了大學(xué)辦學(xué)的創(chuàng)新，如招生的靈活性、大學(xué)擴(kuò)招后如何發(fā)展以及怎樣辦好函授、短期課程、個(gè)別輔導(dǎo)與補(bǔ)習(xí)等多種形式的非正規(guī)教育，同時(shí)也改變了美國人誰應(yīng)該上大學(xué)的思想觀念”。因此，20世紀(jì)80年代以后，美國擴(kuò)大了憑單制度在公立學(xué)校教育領(lǐng)域中的運(yùn)用。現(xiàn)在，西方許多國家在高等教育領(lǐng)域也嘗試實(shí)行憑單制度或教育券制度。對(duì)此問題，我國也有一些學(xué)者在進(jìn)行探索。

4、政府采購

政府采購是現(xiàn)代政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為了加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的一種重要的行為方式。政府采購又稱為公共采購，是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對(duì)貨物、工程或服務(wù)的購買行為。它的興起源于20世紀(jì)80年代以來的新公共管理運(yùn)動(dòng)。在這一運(yùn)動(dòng)中，西方發(fā)達(dá)國家為推進(jìn)教育領(lǐng)域的改革，掀起了教育私有化浪潮，其目的是引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，打破政府對(duì)高等教育的壟斷控制，促使教育服務(wù)提供的多元化。在這場(chǎng)教育私有化浪潮中，政府采購作為一種新型管理模式和提高公共產(chǎn)品質(zhì)量的方式，已被逐漸引入到高等教育服務(wù)領(lǐng)域。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯特格利茨認(rèn)為。政府提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的方式大致有兩種：一是政府直接承擔(dān)責(zé)任進(jìn)行生產(chǎn)；二是以“政府采購”的方式從私營部門或第三部門那里購買，然后再提供給公眾。我國長期以來是由政府壟斷高等教育服務(wù)提供。實(shí)際上，隨著高等教育變得越來越昂貴、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化以及大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的多樣化。政府壟斷提供教育服務(wù)已顯得力不從心。因此，政府除了直接生產(chǎn)提供外，還可以通過其他的方式來提供教育服務(wù)。政府采購就是一種新型的教育服務(wù)提供方式。當(dāng)然，這里政府采購的范圍并不是局限于課程、教材以及后勤設(shè)備等，而是指整個(gè)學(xué)校的運(yùn)作或教育服務(wù)。公開招標(biāo)是政府采購的主要方式。招標(biāo)是指“由招標(biāo)者發(fā)出招標(biāo)廣告、公告或通知，邀請(qǐng)潛在的投標(biāo)商進(jìn)行投標(biāo)，最后由招標(biāo)人通過對(duì)各投標(biāo)人所提出的價(jià)格、質(zhì)量、交貨期限和該投標(biāo)人的技術(shù)水平、財(cái)務(wù)狀況等因素進(jìn)行綜合比較，確定其中最佳中標(biāo)人，并與之最終簽訂合同的過程”。高等教育中的政府采購是指政府通過公開招標(biāo)的方式向中標(biāo)的高等教育機(jī)構(gòu)采購教育服務(wù)，并將所采購的教育服務(wù)提供給社會(huì)公眾。也就是說，政府采取公開招標(biāo)的形式，由不同的高等教育服務(wù)生產(chǎn)者參與競(jìng)標(biāo)。這里的參與競(jìng)標(biāo)者可以是大學(xué)、非政府組織。也可以是企業(yè)或個(gè)人。中了標(biāo)就能夠獲得政府公共資金的支持，生產(chǎn)高等教育服務(wù)。

將政府采購制度引入高等教育領(lǐng)域，對(duì)實(shí)現(xiàn)高等教育服務(wù)提供社會(huì)化具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。首先，政府通過競(jìng)標(biāo)活動(dòng)選擇中標(biāo)者之后，就必須與提供高等教育服務(wù)的中標(biāo)者(提供高等教育服務(wù)的機(jī)構(gòu)，從我國的現(xiàn)實(shí)來看，通常是大學(xué))簽訂采購合同。一旦采購合同簽訂好后，雙方就是平等的民事主體關(guān)系，政府就不能以行政主體的身份采取命令或強(qiáng)制的方式迫使中標(biāo)者接受自己的條件和要求。政府與中標(biāo)者(大學(xué))只有擺正位置，嚴(yán)格遵守采購合同，平等地協(xié)商，才能實(shí)現(xiàn)政府采購的目的，才能獲得高質(zhì)量的教育服務(wù)，從而取得“雙贏”的結(jié)果。其次，政府的角色就由原來的舉辦者、辦學(xué)者和管理者，轉(zhuǎn)變成了競(jìng)標(biāo)資格鑒定者、采購者、質(zhì)量控制者。政府的權(quán)力也發(fā)生了分化和轉(zhuǎn)移，大學(xué)將獲得更多的自主權(quán)。這時(shí)，政府與大學(xué)的各自角色都發(fā)生了變化：大學(xué)被看成是高等教育服務(wù)的提供者，政府則以采購者的身份向大學(xué)采購高等教育服務(wù)來滿足社會(huì)公眾對(duì)高等教育的需求。

總之，以社會(huì)化的方式將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到高等教育服務(wù)供給領(lǐng)域，能促進(jìn)各教育服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)，可以優(yōu)化高等教育資源的配置，提高教育服務(wù)的質(zhì)量，使公眾能夠獲得滿意的高等教育產(chǎn)品。