縣級深化綜合財政預算 編制執(zhí)行改革模式初探

縣級財政財力與中央、省部級財政財力不可比擬，存在其基層財政的特殊性。縣級財力主要靠本級財政收入，而本級財政收入中不少一部分來源于本級預算外資金收入。實行綜合財政預算，簡言之就是實行預算內外資金統(tǒng)一計劃，統(tǒng)籌安排。預算外收入的預算再分配，必然牽動部門（單位）（以下簡稱部門）的利益，涉及面廣，工作難度大。因此，預算編制執(zhí)行容易挫傷執(zhí)收部門的工作積極性，或流于形式，兩者都往往難以達到真正意義上的綜合財政預算的目的。

一、縣級綜合財政預算編制執(zhí)行問題淺析

縣級綜合財政預算編制執(zhí)行實踐中不科學、不規(guī)范或流于形式的現象屢見不鮮，但歸納起來主要有下列幾種類型：

1、按財政預算內撥款的保障程度，確定預算外資金的政府調控資金比例。這種方式是按照早期歷史上所謂的“全額撥款、差額撥款、自收自支”預算部門劃分為標志，分別確定不同的預算外資金政府調控比例，一般觀點認為：自收自支部門的預算外資金政府調控比例最小；差額撥款部門的預算外資金政府調控比例適中；全額撥款部門的預算外資金政府調控比例最大。其理由是財政預算內撥款的保障程度越少，部門預算外收入的預算支出就應當越多，反之亦然。

2、按組織收入規(guī)模，確定預算外資金政府調控資金目標。這種方式主要是針對組織預算外資金收入大戶，每年下達預算外資金政府調控硬性指標，短收不補，超收多用。持這種觀點的做法隨意性大，一般不論其理由所在。

3、按財政預算內撥款和預算外資金綜合考慮，測算部門結余資金倒計預算外資金政府調控比例。這種方式是根據財政預算內撥款和預算外資金收入預算，減去按照人員經費定額和公用業(yè)務標準總和支出預算，再將得出的差額即收支結余倒算出所占預算外資金收入預算的比重，并以此為依據對各部門組織的預算外資金收入按核定的比例實行政府調控，預算執(zhí)行中財政按比例扣除預算外資金政府調控部分后再安排部門的預算支出。持這種觀點者認為方法合理、簡便易行。

顯而易見，上述各類型的預算編制執(zhí)行方法均缺乏科學性。尤其是前兩種類型，不僅沒有考慮部門之間的特點和實際，更重要的是根本就沒有把財政預算內外資金統(tǒng)籌安排，導致部門之間貧富不均現象仍然突出，政府調控手段不合理、不到位。第二種類型還容易變相助長“創(chuàng)收”歪風，導致亂收濫罰不良后果。第三種類型雖然形式上接近綜合財政預算優(yōu)于前兩者，但這種方式下預算執(zhí)行中一般不考慮政策、市場因素影響收支增減的變化情況，仍然沒有解決預算部門的諸多實際問題。

二、龍南縣深化綜合財政預算編制執(zhí)行改革模式初探

為了改變那種對預算外資金收入實施單純的財政管理和政府調控辦法的狀況，龍南縣成立了綜合財政預算改革小組。經過深入調研、考察學習，在充分論證的基礎上，緊緊圍繞建立公共財政目標，積極轉變理財觀念，于2003年對全縣行政事業(yè)單位全面深化綜合財政預算改革。

1、統(tǒng)籌管理，強化編制目的

按照“兩塊資金、統(tǒng)一計劃、收支統(tǒng)管、綜合平衡”的財政預算管理體制，根據各部門性質、職能和工作量等情況，合理核定預算收入基數和預算支出定額標準，實行財政內外資金統(tǒng)籌安排，通過編制綜合財政預算，確保各項事業(yè)正常運轉需要，改變部門分配不公現象，增強政府調控能力。

2、科學分類，簡化編制方法

納入綜合財政預算編制范圍的部門分為兩大類。第一類為無職能性規(guī)費和財政性預算外資金收入的全額預算內撥款的部門；第二類為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章組織預算內外資金收入（即非稅收入，下同）的部門。

“綜合財政預算”顧名思義就是預算外資金統(tǒng)籌安排。因此，按照這種分類設置，綜合財政預算編制的著力點就應該是第二類部門。而第一類部門存在少量的非稅收入，采取簡化編制忽略不計，預算執(zhí)行中可逐個核定業(yè)務成本，這里不作探討，本文圍繞的主要是針對第二類部門而言。

3、資金分項，界定一般收入

各部門組織的非稅收入中，有些是政府性基金，有些是指定用途的專項收入。這些資金收入應列入項目預算單獨列編，在此也不作深入探討。值得說明的是，除此之外的非稅收入，筆者暫且稱其為“一般預算收入”，一方面以便與“一般預算支出”相對應，另一方面有利于展開后面所述問題的討論。

4、收支合規(guī)，適度政府調控

所謂收支合規(guī)，是指在采用零基預算支出的前提下，實行組織收入定量化、人員經費標準化、公用經費定額化和專項經費頂目化的預算管理方案。在部門組織收入的測算中，要充分考慮并逐項核定服務經營、證照、稅費等業(yè)務成本，單列綜合業(yè)務成本支出預算。在綜合預算內外財力收支的基礎上，進一步達到“全額管理、核定收支、差額調控、綜合平衡”的要求。在預算執(zhí)行中，非稅收入和預算支出如遇政策、市場因素導致的增減變化，通過上報、審核、批準等預算執(zhí)行計劃調整程序予以調整。

5、實行考核，建立激勵機制

考核的目的是為了更好地執(zhí)行預算收支計劃。如前所述，縣級財力不少一部分來源于本級組織的非稅收入，非稅收入的預算執(zhí)行情況直接影響財政收支平衡的年度計劃。建立考核激勵機制，就是要做到非稅收入的應收盡收，但也應避免寅吃卯糧，更應杜絕亂收濫罰。從這個意義上說，考核的對象仍然是指第二類部門。財政預算執(zhí)行具體考核應用的步驟和要點：

①確定一般非稅收入預算和對應的一般支出預算。在綜合財政預算編制審定完成的基礎上分二步確定。一是將政府性基金和指定用途的專項非稅預算收入與其對應的支出預算同時剔除不列入考核；二是將支出預算大于部門非稅收入的部分與其對應的財政負擔補充的撥款數同時剔除（支出預算的剔除先人員經費、后其他經費）也不列入考核。之后即可確定一般非稅收入所承擔的一般支出預算，并以此作為預算執(zhí)行情況考核的依據。

②確定超預算的非稅收入業(yè)務成本及比例。根據非稅收入項目的工作量情況，結合上解資金，服務、證照、稅費等直接成本費用，綜合確定征收業(yè)務成本支出占與非稅收入的預算比例，作為超預算非稅收入預算支出安排的依據。

③設置二類部門一般非稅收入收支預算執(zhí)行情況進度表實施考核。收支進度表分別將年收入計劃數、年支出計劃數、年政府調控計劃數等主要指標先期錄入，每項指標后增設兩列分別反映月累計進度數和預算執(zhí)行數。收入與支出列之間插入“超（短）收數”列、“超收成本數（比例）”和“政府調控數”列；表的最后兩列設置上年結轉和欠撥（超支）數。通過此表，每月即可實行收支預算執(zhí)行情況的全過程監(jiān)督控制。

三、實施“龍南預算編制執(zhí)行模式”成效彰顯

龍南縣在深化綜合財政預算管理前，近40個二類預算執(zhí)收部門，非稅收入和政府調控資金規(guī)模分別為8 690萬元和2 344萬元。實施“模式”改革后近三年來，非稅收入和政府調控資金分別實現年均遞增7％和29％。同時，凸顯了三個確保：

一是確保了全縣財政預算部門人員經費的及時足額撥付。在集中財力的預算安排中，首先確保財政預算部門的人員經費及補助支出，尤其對教育文化、科學技術、離退休職工的各項經費補貼傾斜到位。對二類部門實施非稅收入考核機制，不因受政策性、市場性、季節(jié)性等因素的影響而拖欠人員經費，體現了和諧財政、穩(wěn)定財政和發(fā)展財政。

二是確保了執(zhí)收部門的正常運轉。各部門年公用經費定額按月份進度均衡調劑安排，對超進度組織非稅收入的部門，充分考慮并適當安排直接成本性業(yè)務經費，促進了各職能部門日常工作的順利開展。

三是確保了預算職能部門基本建設事業(yè)的有計劃發(fā)展。通過綜合財政的細化預算，根據二類部門集中統(tǒng)籌財力，充分考慮職能部門基本建設和政府采購項目計劃，2005年各項基本建設項目投入資金9 758萬元，政府采購項目資金規(guī)模達1 657萬元。各項資金采取國庫集中支付辦法及時足額安排到位，推動了職能部門的社會事業(yè)發(fā)展。

龍南縣經過三年多的努力探索，實踐證明這一編制執(zhí)行模式適合縣級基層財政預算特點，改革措施行之有效，切實解決了部門貧富不均、財政分配不公、政府財力不足等問題。此舉不僅規(guī)范了財政收支行為，遏制了腐敗土壤溫床，增強了政府調控能力，而且為實行政府收支分類改革和構建公共財政框架奠定了良好的基礎，促進了地方經濟建設和社會事業(yè)的發(fā)展。

（作者單位：龍南縣財政局）