效益審計初探

從審計概念上看，審計的目標可以分為真實性審計、合法性審計和效益性審計。但傳統的審計是以對財政財務收支的真實性和合法性審計為主，即審計目標是對財務信息的真實合法性發表意見。隨著社會經濟的發展，黨中央、國務院提出科學發展觀，轉變經濟增長方式，建設社會主義和諧社會等要求，《審計署2003年至2007年審計工作發展規劃》明確指出，要“實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右”。可見，開展效益審計，發現被審單位管理方面存在的問題并促使加強規范管理，提高資源使用效率，降低損失浪費，是審計機關貫徹落實科學發展觀，建設和諧社會的重要舉措。本文試對縣級審計機關開展效益審計問題進行一些初步探討：

一、效益審計的目標，應重在提高效益，促進加強管理

由于縣城經濟的發展，政府及其部門掌握的公共資金、公共資產、公共資源越來越多。而經濟社會發展的歷史表明，越是公共資金、資產、資源，越是需要加強管理監督、管理控制。其道理在于，與市場上多元競爭的企業主體不同，政府及其部門具有壟斷性和唯一性，很多可以通過市場競爭解決的效益問題，在政府及其部門這里無法解決，只有通過公共治理程序、公共管理手段加以解決，而效益審計就是促進提高公共資源效益的重要管理手段之一。審計機關作為政府內部專司監督的部門，理應把強化管理作為其開展審計監督的出發點和立足點。從南昌縣審計局的審計結果來看，由于決策失誤和管理不當造成的損失浪費和國有資產流失，是當前公共資源管理和使用方面存在的主要問題之一。審計在對公共工程、專項資金的審計后，往往發現大量的損失浪費等方面的問題，根源就在于缺乏有效管理，例如內部控制機制不完善，內部管理不到位，缺乏有效的監督制約機制等。而開展效益審計，發現管理方面存在的問題并促使被審單位改進管理，提高資金使用效率，避免造成損失浪費等不良結果，這種既發現問題，又解決效益問題的導向，應該更符合現代管理規律和發展方向，才能使審計走出一片新天地。

二、效益審計的方向，應是資源配置方向

按照“依法審計，服務大局，圍繞中心，突出重點，求真務實”的審計工作方針，審計項目的選擇應當圍繞黨政領導關注的重點，經濟社會發展的熱點和難點，人民群眾關心的焦點問題。從每年財政預決算的支出結構中，可以清楚地看出政府在組織經濟活動中的資源配置方向。近幾年，南昌縣為建設實力昌南、生態昌南、魅力昌南、和諧昌南，加快實現全國“百強縣”、“文明縣城”的戰略目標，加大了基礎設施建設力度，投入大量資金進行城建、交通、水利、教育、衛生等設施改擴建或新建，基本建設支出成為財政支出的大項。2004年縣本級財政基建支出4 399萬元，增長35.2%，城市維護費支出3 464萬元，增長301.4%，是本級財政兩類最大項支出。由此不難看出，就一定意義上說，政府資源配置方向就是審計方向，更是效益審計的方向。效益審計以此為重點，才能迅速進入關鍵領域，打開效益之門。從該局以往年度審計實踐來看，也有過成功實例。如對某服務中心大樓工程結算審計，該項目報審額為865萬元，經審核為628.3萬元，核減236.67萬元，核減率為27.36%。反之，如果監督管理控制部位的缺失或不到位，盡管也未必出現違法犯罪行為，但其所造成的損失浪費，效率低下，則幾乎就是一定的了。

三、效益審計的方式，應選擇“過程審計”

從審計方式層面上說，可以將審計概括為結果審計和過程審計，或者說事前審計、事中審計、事后審計。“結果審計”以檢查和評價為主，往往是“馬后炮”，很多領域的效益性很難評價，如果不是重大損失，往往很難追究。“過程審計”融入了“事前審計”、“事中審計”的成分，變事后檢查為事前控制，變“事后沒有辦法”為“事前有辦法”，才能有效益的產生。“過程審計”可以在過程中發現業務活動中存在潛在的問題和風險，做到規范管理，防患于未然；可以通過對業務管理過程的審計控制來實現效益，可以通過促進建立一系列機制來實現效益。而“結果審計”作為一種事后的檢查，只能發現過去業務活動中已經存在的問題，如果采取這種方式來開展效益審計，那么，審計所能帶來的效益就會大打折扣甚至于事無補。所以說，“過程審計”能夠解決“結果審計”所不能解決的問題。

四、效益審計方法，應當采用“業務入手”的方法

從整體審計方法的角度上看，目前的審計方法可以概括為“賬面入手”、“賬戶入手”、“業務入手”三種方法。效益審計要實現效益目標，就必須了解業務內容和改進控制方法：離開業務，業務過程控制來談“效益”是不可能的。效益審計、業務審計是相互聯系的，這就要求我們在效益審計工作中要充分運用“業務入手”的審計方法，而不僅僅是“賬面入手”和“賬戶入手”的審計方法。“業務入手”審計方法是以了解被審單位的業務活動為審計工作的切入點，通過對被審單位業務活動的了解，提取業務信息，并結合相關財務信息來揭示存在的合規性問題、效益性問題、控制薄弱環節和潛在風險的審計方法。這種方法不僅關注業務活動的結果，而且關注業務活動的過程；不僅能發現已經存在的效益問題，而且能發現潛在的可能發生的效益問題。所以，這種方法有利于實現效益審計的目標，符合開展效益審計的本質要求，應當成為效益審計的主要方法。

效益審計是對以往財政財務合規合法性審計的一個超越，它雖然剛剛起步，但其承載著國家審計、內部審計轉型與發展的重大使命。我們應當樹立信心，大膽實踐，積極探索，銳意進取，勇于創新，推動審計工作與時俱進，為促進南昌縣經濟和社會的快速發展做出積極貢獻！

（作者單位：南昌縣審計局）