高校的政治權力分析

摘要：高校的政治權力是高校中一種獨立存在的權力，決定著高校的基本發展方向，具有全局性、戰略性的重要力量，是高校內外多種力量綜合要求的體現。正確認識這種的權力存在及其特征，構建新型的“黨委性董事會”，對于正確區別政治權力與行政權力，防止行政權力的過度膨脹，完善高校權力平衡機制等，具有重要的現實意義。

關鍵詞：政治權力；黨委會；董事會；“黨委性董事會”

隨著我國高等教育研究的是深入，高校學術權力與行政權力之間的關系逐漸得到了人們的重視，但是，學術權力弱勢的局面仍沒有得到根本的改變，行政指揮的傳統仍然非常普遍。究其原因，顯然是行政權力過于強大，其原因正在于高校的黨政不分，其中的政治權力包攬或者融進到了行政權力之中，致使高校的權力結構特征出現扭曲，官僚主義嚴重，學術權力相對式微。事實上，高校的政治權力應當是一種獨立的權力，正確認識這種權力及其特征，并規范高校的政治權力，使之與行政權力與學術權力形成適當權力平衡，正是當前我國高等教育管理體制改革的關鍵所在。

一、政治權力與行政權力的分化

行政事務在歷史上基本上就是政治的化身。歐洲中世紀早期的王廷或諸侯，通常是通過其豢養的家臣來履行行政職能，行政事務的處理僅僅具有私人服務的性質。中國古代的各級官員，其工作也是旨在“為皇上分憂”。缺乏獨立的行政角色。顯然，古代國家的政治與行政是融為一體的。但隨著各國工業化的發展及行政事務的繁雜，公共管理日漸復雜，政府管理職能擴大，更需要積極地干預社會生活，行政與政治的分野越來越明顯。這是因為，政治與價值有關，與制定和影響政策有關；而行政則是政策的執行，其僅僅與效率相關，屬于相對獨立的技術性領域。因此，政治中立成為處理這一關系的原則，它要求政治人員不干預行政官僚的政策執行活動，而行政官僚則應嚴格執行政治人員制定的政策。這樣便達成了政治與行政的平衡，也體現了民主與效率的統一。

政治與行政分離的實踐是19世紀后期美國出現了文官改革運動。這次美國政治改革的目的是要把政黨政治從公共事務的管理活動中排除出去，革除傳統的政黨分贓制，建立起一支以功績制為特征的常任職業文官隊伍。傳統的政府行政就被分割為兩個板塊：決策的政治與執行的行政，與之相對的則是政治家(政務官)與公務員(事務官)的區分，以實現民主與效率之間的微妙而必要的平衡。

對行政與政治進行學術分析的重要奠基人是美國著名學者，即后來的美國總統伍德羅·威爾遜(Woodrow Wil-son)。他論述了政治與行政之間的主要區別，認為政治是立法團體和其他政策制定集團專有的活動：而行政則是行政官員的專有活動，他們貫徹執行政策。“政府是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治。”威爾遜發現，美國傳統所謂的民主制下的政黨分贓制。其弊病就是由于將行政問題和政治問題聯系在一起所造成的，而政治領域(制定政策)與行政領域(執行政策)的分離則可減少許多政黨分贓制的弊病。威爾遜的研究促使公共行政脫離政治框架，從而成為獨立于政治之外的活動和科學。1900年。美國學者弗蘭克·古德諾(Frank J.Goodnow)在其《政治與行政》一書中進一步深化了這種研究。他指出。國家的職能自然地分為對公眾意愿的表達(政治)和對這個意愿的履行(行政)，“實際上，行政中很大一部分是與政治無關的；所以，即使不能全部，也應該在很大程度上把它從政治團體的控制下解放出來。行政之所以與政治不相干，是因為它包括了半科學、準司法和準商業或商業的活動——這些活動對于真正的國家意志的表達即使有影響也是很小的。為了能最有利于行使行政功能的這一分支，必須組織一套完全不受政治影響的政府機構”。關于政治與行政區分的經典性的判定，則是德國學者馬克斯·韋伯于1918年在慕尼黑大學所做的“政治：一種職業”的著名演說中所作出的。他指出，政治家的唯一特征恰恰是與文官相對立。政治的實質在于堅定、熱情、有道德感，對政策決定敢于個人負責，并且承認政治作用暫時性的特點。行政的實質是認真地執行政治權威的命令，似乎這個命令同他自己的信念是一致的。

二、高等教育政治權力的特征

所謂高等教育的政治權力，就是國家或社會基于整體的發展需要而對高等教育所形成的各種影響力。高等教育中政治權力的存在。正在于高等教育與國家及社會的大系統的相互作用影響。這是因為，大學的發展從來都不是純粹的“象牙塔”，都必然服務于特定國家或社會的政府經濟發展需要，成為國家權力組織下的重要構成。盡管西方大學有深遠的自治傳統，但其政治權力仍然是大學發展的重要影響力量。正如約翰·布魯貝克所稱：“高等教育越卷入社會的事務中就越有必要用政治觀點來看待它。就像戰爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定。”這就是說，高等教育對社會事務的廣泛卷入過程。也就是高等教育的政治化過程。“政治化意味著高等教育‘成為’經濟和社會政策的關鍵因素。因而意味著結構多樣化的需要和整個中學后教育中新穎的或迄今未被重視的院校升級。高等教育作為國家頭等重要的事業，其活動原則必須符合國家需要和廣泛接受的社會標準。”伯頓·R·克拉克認為，政治權力是學術的系統權力的重要組成，“今天，在世界上的大多數國家，高等教育主要是中央政府組織的一部分。高等教育的性質因而取決于中央各部門的性質，受到一般政治權力的影響”。

對中國高校而言，如果說行政權力體現在以校長為首的行政系統，學術權力體現在各級學術評議機構。政治權力則是集中體現于黨委會。正是高校中具有政治權力這一基本特征，因此，高校發展的方向必須具有明確的政治性，為國家建設發展服務。高校的運行特征也不具有完全的市場色彩，雖然可向學生收取學費，但其一般不是教育的全部成本。高校的政治權力特征。在西方也是鮮明地存在的，高校的發展也必須遵從國家社會或民族的利益要求。如，美國高校在“冷戰”時期遭受“麥卡錫主義”的嚴重侵擾，致使言論自由受到極大的迫害，并促發了當時大規模的學生運動。同樣。遭受“9·11”打擊之后的美國，也加緊了對高校教授們言論的控制，很多大學就對發表“不當言論”的教授給予申誡或革職處分。更為典型的還在于聯邦政府的種族政策。美國自20世紀60年代逐步確立的“肯定性行動”，就是要求各高校在大學的招生及教師的聘任等方面都為少數民族留出一定的“配額”，以增進社會的民主化發展。此外，美國政府也特別重視對貧困大學生的經濟資助，以促進高等教育的機會公平與社會公正等。這一切現象都表明，即使在標榜“自由”的美國，政治權力也是美國高校所客觀面臨的現實。所以，美國密西根大學前任校長詹姆斯·杜德斯達(James J.Duderstadt)就說：“公立大學運行的環境具有極強的政治性。公立大學董事會本質上帶有政治色彩，他們常常以為自己的職責主要是向各種政治支持者負責，而不僅僅局限于大學本身的利益。”

政治權力的行使或發揮，以各不同的外在政治環境而不同。就世界各國的高等教育實踐而言，政治權力在各國的力量并不相同，而是根據中央集權的程度和政府壟斷高等教育的程度而異，而且其重要性在很大程度上也依據影響社會各個方面的政體的差異而定。但是，各國政治權力的歷史發展表明，其雖然是根本性的，居于中心地位，但決不應泛濫，越俎代庖，惟我獨尊。防止專斷的最佳設計就是權力的制約與平衡，高校的政治權力只有與相應的行政權力與學術權力相互制約，形成內部權力結構的“三權分立”，才能夠保持權力結構的良好平衡。相反，權力極端的經驗教訓對人類是深刻的。納粹統治下的德國大學遭到冷酷無情的政治鎮壓，其后果就是嚴重的人才流失，政治集團接管了大學，“他們手中很快是一些空無所有的結構”。德國大學的優秀成果及科學優勢，也就很快轉移到了美國。當今許多國家的人才流失問題依然嚴重，這不得不反思其中的權力體制與結構。

“黨委領導”是我國大學權力結構的顯著特點。這是我國《高等教育法》所明確規定的高校管理體制。伯頓·克拉克也曾提出，黨和政府的雙重控制是共產主義模式的一個特征，是實施強有力政治權力的突出例子。“黨委領導”決不是“政治掛帥”，也不是以政治權力代替行政權力和學術權力。根據“黨要管黨，從嚴治黨”的精神，高校“黨委領導”的核心是政治領導，主要表現為把握高校的思想政治領導權。即“把好方向，抓好大事，出好思想，用好干部”。黨委把握學校總體辦學方向，但不能包辦一切行政、學術事務，行政權力交給校長負責，學術權力應該留給教授們。在美國高校的管理中，董事會除決定學校長期發展規劃和行使最終審判權之外，重要的職能就是任命校長，使之更好地發揮行政力量。黨委要盡量避免干預大學行政和學術權力，這是保證大學獨立性和自主性的先決條件，而保證大學的獨立自主權正是現代大學體制中最根本最寶貴的東西。在今后相當長一段時期內，我國大學權力結構的發展方向應該是“黨委領導，校長行政，教授治學”。以“黨委領導”為代表的政治權力必須重新回歸到“政治領導”、“把握方向”的正確軌道：加強和改進黨委領導下的校長負責制的關鍵是要發揮校長的行政領導作用，支持并確保校長獨立負責地行使行政管理職權。因此，正確認識高等教育中的政治權力，正視現實，不回避矛盾，理順黨政關系，歸化政治權力。是我國當前高校內部體制改革的根本出路。

三、中國高校政治權力的重組

正確認識并明確高校的政治權力存在，科學設置以政治權力為核心的高校管理體制，將是完善高校的內部管理，并有效監管國家高校資產的重要途徑。我們認為，中國高校政治權力的建設之路，應當根據政治權力的特點要求來重組黨委會，以董事會的特征來變革黨委會。這樣就可以逐漸使黨委會進一步專注于自己的政治權力職能，通過對高校具體管理的“虛位”而實現“避輕就重”，從具體的行政事務中解脫出來以達到“舉重若輕”。以充分發揮高校應有的政治權力。這種改造也許僅僅是一種“中庸式”的過渡，是理想與現實的結合，是必要性與可能性的結合。這種“中庸式”的改造，我們不妨暫且稱之為高校“黨委性董事會”。

黨委性董事會的根本特點在于人員組成的外部參與性，即能夠充分吸納社會各界特別是政界、司法界、工商界和專業界的領袖的參與。中國目前的高校黨委的組成特點是由上級組織部門任命的全部校內專職人員，如何擴充校外兼職人員。是新型黨委性董事會改革的第一步。這就應在減少校內專職董事的基礎上。補充一些社會政府部門具有黨員身份的人員，特別是應以確保教育主管部門及高校工委等名額代表，此外再積極吸納工商界、文化界等社會各界關注高校發展的共產黨員。確保教育主管部門及高校工委的代表名額，這是我國高等教育發展的現實所決定的，即確保教育主管部門對高等教育發展的影響力，切實有效地發揮其專業指導作用，保持傳統領導關系在高校黨委董事會轉型期間的連續性。進一步擴展社會其他各界人士的管理參與，體現了董事會管理的多元性及其與社會的聯系性。這樣，政府部門、社會外界及高校自身各占一部分。形成了“三足鼎立”的多元化黨委性董事會體制，組建了高校的最高權威機構，形成高校的政治權力中心。

董事會的基本職能在于工作的全局性、戰略性，這也是其與傳統黨委的重要區別。隨著政治權力構成的改變，我們目前高校黨委會的職能也將發生重大改革，走向一種黨委董事會，集中體現于政治權力的形式。這種黨委董事會的形式與功能都應與傳統的黨委會有根本性的變革：在組織構成上，其具有代表多樣性，社會外界參與為重要特點：在職能特點上，充分體現高校內部的簡政放權，以高等教育的政治性與戰略性為核心，以財務管理為工作重點。具體說來，新型的黨委董事會應該以董事會的工作模式來確定其基本工作職責，重點在于制定高校的發展規劃、遴選優秀的校長，廣泛地招聘突出教師，多元化地籌措資金，最大限度地發揮高校服務于國家與社會的功能。此外，黨委董事會還應當繼承黨委傳統工作的優勢，貫徹上級黨委的工作部署要求，強化廣大教職工及學生的思想政治及道德提升。

當然，正確認識高校中政治權力的獨立存在，并不等于將問題絕對化。把政治與行政絕對對立。這對管理的實踐也是十分有害的。在管理實踐中對政治與行政的協調是非常必要的。所以，美國的大學也非常重視大學校長的選擇，視其為大學命運的關鍵，其行政職權一般也不受干擾。

總而言之，我們今天高校內部體制管理中所面臨的更為緊迫的問題是高校政治權力與行政權力的劃分問題。缺乏這種清晰的分權意識，正是當前高校管理中行政權力過分膨脹。而學術權力得不到有效伸張的根源所在。對高等教育政治權力的獨特認識，將有助于我們從根本上改革我國的高校內部管理體制。理順黨委領導下校長負責制的具體職權。這樣，才有可能真正形成政治權力、行政權力和學術權力三權相互制衡的內部管理體制，才有可能真正為學術權力的發展留出“空間”。