中國經濟開發區，何去何從

近幾年來，“開發區”三個字，在各類媒體上頻頻曝光，違法圈地的是開發區，強制拆遷的是開發區，擾亂土地市場的是開發區，損害國家利益的也是開發區。當年被鄧小平同志稱為“大有可為”的開發區如今竟頻頻成為眾矢之的，面臨被清理整頓的命運。

1984年，為帶動沿海經濟發展，中央在沿海地區設立了經濟技術開發區，開啟了經濟開發區的新時代。此后，經國家或地方政府批準，為吸引外資、發展高新技術、促進地區經濟發展而劃定明確范圍，實行相對特殊體制和優惠政策的特定經濟區域如雨后春筍般發展起來。目前國家經濟技術開發區、國家高新技術產業開發區、保稅區、出口加工區、國家旅游度假區、邊境經濟合作區和各級地方政府批準的各類園區等種種名義下的開發區數不勝數。

在蓬勃發展的同時，開發區的各種問題也接踵而來，導致國家數次花費巨大的力氣來整頓開發區。1993-1994年國家整頓不規范開發區：1997年和1998年國家連續兩年凍結批準建設用地：2003-2004年國務院暫停審批各類開發區，國家發展和改革委員會、國土資源部、監察部、建設部、審計署五部委大力整頓開發區建設用地。此次土地新政之下，國家相關部委同樣下大決心來整治開發區。

經過數次整頓和曝光，開發區用地現狀中許多長期存在的不合理現象和運營中亟待解決的問題令人觸目驚心。

開發區土地過多過濫，導致的資源不良利用引發了眾多的社會問題。這在很多地方首先是集中體現在農民的移民的安置問題上。地方政府建設開發區占用農民大量的耕地，但是由于國家的征地補償政策還不完善，給農民的征地款僅是很低的補償標準，或者不能到位、克扣、挪用、截留，由此會帶來嚴重的社會動蕩問題，某三農專家如是解釋說。

同時，開發區中由于低地價引起的違法和腐敗問題也是屢開發區土地過多過濫。引發了眾多的社會問題。見不鮮。據調查，目前我國80％的違法用地是地方政府行為。有的地方開發園區的土地出讓金遠低于成本價，財政經費被用來補貼土地開發成本，不僅使地方政府背負起巨大的財政負擔，還造成國有資產大量流失，據有關資料統計，近年來，違規土地出讓、轉讓所造成的國有資產流失每年可達上百億元人民幣。

在國家的稅收征管上，開發區也屢屢受到批評。2006年6月3日，在人民大會堂舉行的中國科學與人文論壇上，國家審計署審計長李金華就透露，國家審計署在專項審計時發現，6省區80個開發區由于二元稅制下實行的不規范操作，導致除正常減免稅收外，稅收流失65億元。

實際上，現在開發區的政策還面臨WTO的諸多挑戰。開發區作為一類特殊經濟區，必須納入WTO框架下，全面遵守有關協議和條款。開發區如何全面遵守WTO有關條款實際上在不少地方還是一個難題。

隨著資源和土地條件發生變化，未來5年，政府對于開發區的支持性政策很可能發生相當大的變化，屆時開發區是否可以成功地“升級換代”還存有疑問；一旦開發區達不到可觀的產業聚集效益，反而會變成當地的經濟負擔，那它也只有消亡了。業界人士甚不樂觀地說。

在此內外交困之下，許多地方的開發區何去何從正牽動著諸多人的神經……

問題層生的背后

本來開發區的設立都是有一定程序的，其設立、運營與政策優惠也都是經過省、市、縣級人民政府紅頭文件審核批準的，都屬于合法行為，但是在每一次“清理風暴”中都有大量的開發區落馬。中央一次次花大力氣整頓，而“圈地風”、“逃稅風”卻一次次死灰復燃。為何開發區會形成這種“治而又亂，亂而又治”的怪圈呢?人們不禁發問。

深入探究開發區建設過多過濫等諸多問題的原因，學界人士解釋其原因主要有：

首先，我國現在對干部考核偏重以引資量、經濟總量等為指標，考核標準單一，激勵制度被扭曲。造成了地方政府在開發區建設過程中只重數量，不重質量，地方政府領導將園區的建設作為一項“政績工程”、“形象工程”，熱衷于搞一些“新題材”、“大手筆”，最終一味表現在擴張用地上做文章，以致大量圈地。

有的地方政府對開發區作為投資載體的認識還是不足，認為開發區只是圈起一片土地，這就造成了對投資載體(包括硬件和軟件)建設不夠重視，只將注意力集中在土地上。在地區利益的驅動下，盲目求大，大量征地。土地征用之后，想“筑巢”而沒有足夠的資金，由于區位條件，載體建設等原因，“鳳凰”吸引不來，想“引鳳筑巢”更加不可能，滾動開發不能實現。

我國各類開發區歸口于不同部門審批和管理，開發區的開發和管理也多由政府主導，是各級政府的稅收來源和政績工程，因而出現“一市多區”，形成國家、省級、鄉鎮三級開發區共同發展的局面。

在開發區內部的運營上，目前多數開發區實行政企合一的開發模式，其特點是開發區行政機構兼具管理者和開發商雙重功能，辦事效率較高，在開發初期管理者的能動作用較大，是開發區建設初期的常用開發方式。但是，隨著各地開發區的不斷發展壯大，這種模式的弊端也逐漸顯現：本位意識、局部利益主導開發區規劃，產業布局雷同、基礎設施重復投資、出現惡性競爭。

在存在問題最多的省級以下的開發區中，土地審批權違規層層下放也是誘發其違規的一個重要原因?，F在各地將外經貿、工商行政管理等管理權下放的同時也將土地開發管理審批權下放。在鎮、村級工業園中，土地的實際處置權掌握在鄉、鎮、村及村民小組手中。在招商引資的過程中，農村基層組織通過談判明確土地使用條件后，村鎮負責向市級國土部門提出用地申請并確保取得用地批準文件。市級土地管理部門僅成為完善手續的部門，土地管理部門的審批權實際上下放到了基層政府。

開發區在審批之后盲目圈地，對土地利用沒有規定嚴格的標準和程序，規劃不合理或沒有權威性。進園企業在園區內部圈地，管理者出于強烈的引資欲望，沒有足夠的動力規范這種行為。其結果是土地產出率低。由于工業用地的粗放使用，隨著經濟總量的攀升，項目較多的園區開始感到建設用地不足，但又存在土地大量被圈占、閑置的現象。

雖然不少開發區面臨層層的問題，但是開發區是源生于鄧小平對外開放政策，符合國際慣例和我國經濟發展的需要的，具有強大的生命力和發展前景。一些開發區為地區的發展和經濟建設以及就業等方面都做出了巨大的貢獻，因此在整頓中應依據實際情況整改或合并，不能一概而論，全部否定。

這種看法一定程度上代表一些地方政府的觀點，這些觀點認為，“實踐證明，以國家級經濟技術開發區為典型的‘布局集中、產業聚集、土地集約’的園區發展模式，在土地、能源日趨緊張和環境保護日益迫切的新形勢下，繼續發揮著重要作用?！?/p>

因此，可以預見的是，開發的重生或許是不少地方開發區的出路，業界普遍如是認為。推動開發區進入“后開發區時代”或許是最好的出路。

何去何從：后開發區時代

要步入“后開發區時代”，無疑制度創新就是根本的保障。近20年來，我國開發區取得的巨大成就得益于制度創新，當開發區經濟初具規模，且重復建設阻礙其進一步發展時，還必須依靠制度創新。

不少學者建議開發區要從政府主導向市場主導過渡，使開發區改變其作為當地政府屬下的一個行政區或行政機構的身份，成為企業型組織，開發區管理者成為獨立的市場利益主體，開發區成為以土地開發經營、產業投資、管理服務等為主業的經濟實體，并以實現企業的內在價值為其經營目標。這樣既可有效避免各級政府從自身利益出發而導致濫設開發區、惡性競爭等現象，又可實現市場化配置開發區資源。企業型管理模式在中外開發區發展過程中均有實踐，新加坡裕廊工業園區和我國的一些國家級開發區便樹立很好的榜樣。

面對部分優質開發區在土地上的發展瓶頸，國家對在城市總體規劃范圍內達到較高投入產出水平(土地集約程度較高)的優秀開發區應考慮其土地單位面積產出大、上繳利稅多的現狀，優先統籌解決土地的問題，或同意以跨地區異地開墾補充耕地的方式來實現耕地數量的動態平衡，以此進一步增強開發區發展的動力。

開發區的地位與作用決定了開發區的建設只能是“錦上添花”，絕不能搞“雪中送炭”和“扶貧工程”。要改變全國范圍內開發區過多過濫和部分開發區浪費土地資源的現象，必須建立開發區優勝劣汰的機制，即由國家開發區管理部門以土地的高效利用為核心，制定開發區考核指標和考核辦法(如開發區土地利用評價體系等)，達到各項指標的，國家予以重點支持，考評不合格的，降級、限制或停止土地的審批和使用。

針對各地還存在眾多規模小、客觀條件差的開發區這一現狀，在清理整頓的同時，要想在短期內依靠它們自身實力增加基礎設施投入，提高管理服務水平、投資項目質量和開發效益，較難實現。因此，通過市場機制進行開發區間的收購和兼并這樣的途徑，將能從根本上解決“一市多區”和功能重復、產業雷同問題。

我們還要加快制定國家統一的開發區法，為開發區的進一步發展提供法律保障。由于開發區不是一級政府，沒有立法權，只有一定的經濟管理權限和部分社會管理權限，對于開發區的法律地位還不明確，導致開發區發展過程中出現部門分割、職能交叉、政策不暢通等問題。目前，省級政府一般制定有《經濟技術開發區管理條例》等地方性法規，但國家級的關于經濟技術開發區的法律還沒有出臺，成為制約今后經濟技術開發區發展的重要因素。因此，必須加快制定國家統一的開發區法，明確和保障開發區的法律地位，促進開發區的持續、穩定和健康發展。