國家經濟安全熱炒的背后

國家經濟安全從根本上來說，就是國家整個經濟的肌體是不是健康，發展能力如何，有沒有穩定的、比較實際的發展能力。具備了這樣的能力，在國際上也能體現出國家經濟的整體競爭力比較強。

隨著我國開放程度的進一步擴大，外資并購案越來越多，有關市場開放程度與國家經濟安全的問題，引起了人們的激烈討論。去年的徐工并購案更是成為了年度的熱點話題。近期本刊記者就開放與安全問題采訪了對外經濟貿易大學的桑百川教授和商務部研究院的高級研究員馬宇先生。

越開放越安全嗎？

《經濟導刊》：近年來，在直接吸收外資領域，國家經濟安全這個標簽經常被貼到各處，那么到底國家經濟安全是怎樣的一個概念，如何來界定呢？

桑百川：直到今天為止，無論是經濟學家，還是社會輿論中，并沒有一個統一的經濟安全的標準。對經濟安全的內涵、外延，界定都是很不清晰的。大體有這么幾種觀點：一種認為經濟安全是和國家競爭力直接相關的，國家競爭力提高，能夠應對世界經濟運行的風險，就是經濟安全的狀態。第二種是專指一個國家應對經濟波動風險的能力，如果不能夠有效地應對國際經濟所帶來的沖擊，國家經濟將處于一種不安全的狀態。第三種觀點，是指整體國家利益是不是得到了維護和保障，就是把經濟安全和一個國家的政治安全、軍事安全同等地去看待，經濟出了問題可以導致政治上的、軍事上的不安全。這樣幾種不同的觀點放在這里，我們在討論一件事情的時候，比如說一項并購，是否影響到經濟安全，是否威脅到了國家的經濟安全，判斷的標準不同，意見就很不一樣。所以大家都不是在一個平臺上去爭的，各說各的話，很自然對同樣的問題產生了不同的看法。

馬宇：判斷國家經濟安全最基本的有兩點。第一點，國家經濟安全從根本上來說，就是國家整個經濟的肌體是不是健康，發展能力如何，有沒有穩定的、比較實際的發展能力。具備了這樣的能力，在國際上也能體現出國家經濟的整體競爭力比較強。第二點是從外部來說，假如有一些危機的外部因素，尤其是目前在一個開放的環境里，國際上無論是資本、貿易還是其他的一些因素，都可能會對本國的經濟產生影響。這樣就看國家的整體能力了。假如不安全的因素產生影響的時候，國家的抵抗能力、危機反應能力、處理能力如何，就可以證明你這個國家經濟安全的程度如何。應該從這兩個角度來看這個事情。特別需要強調一點，整個國家經濟安全問題是一個戰略性的問題，是一個國家全局性的問題，而不是說任何一個事件都可以往國家經濟安全上套。實際上國內現在談的所謂國家經濟安全問題，大都是媒體上的炒作，完全夠不著經濟安全的高度。

《經濟導刊》：關于開放與安全問題，我們聽到這樣一些觀點，比如說龍永圖先生曾經說過，越開放越安全。還有王志樂也曾經表示過，中國現在是自1840年以來國家經濟最安全的時期。你們怎么看？

桑百川：不開放肯定經濟上是不安全的，但是說“越開放越安全”也不一定。東南亞地區在1997年以前是一個高度開放的經濟體，但是它發生了金融危機，經濟受到了沉重的打擊，這種狀態算是經濟安全的嗎？比如在鴉片戰爭時期，中國經濟是閉關鎖國，我們安全嗎？所以我認為不開放是一定不會有經濟安全的，無論是軍事上、政治上、經濟上都處于一種不安全的狀態。單純從國家經濟安全的角度看，我們的封閉狀態，一定是不安全的。開放不一定就是安全的，但是不開放一定是不安全的。

馬宇：我想龍永圖先生談這個“越開放越安全”，也不是說無限度開放，實際上還是在中國目前這種情況下來談需要進一步開放。1997年的亞洲金融危機是由于開放導致的，熱錢去炒這個國家的貨幣最后導致了國家經濟出現了危機，整個地區出現了危機。產生這種現象的實際原因是什么？不是源于開放過度，而是原來整個國家在開放過程中或者說政府在制定整個經濟發展或者產業政策上有一些問題，開放不足，最后導致產業結構畸形。比如說房地產過熱，還有一些其他問題，實際上政府還是干預太多，最后導致投機資本參與。國家整個貨幣幣值沒有體現出它的實際比值來，是因為經濟結構的問題。所以東南亞危機歸根結底不是由于開放導致的，反而恰恰是由于開放不足導致的。很有趣的事情是從最后解決危機的方法體現出來各國的基本思路，解決經濟危機的基本思路是更加開放。說到對熱錢的控制，比如投機資本，按說正常的話，如果要解決危機，起碼要采取臨時措施進行資本管制。但是可以看一下這么多東南亞國家，采取資本管制措施的只有馬來西亞，并且只管了一年。其他國家反而是更多的開放，像日本和韓國特別明顯，因為政府帶動整個經濟起飛的過程中，不管是日本還是韓國，由于政府干預過多，造成銀行呆壞帳比重特別大，企業的負債率太高。而那個并不是由于開放的問題，不是由于市場化的問題，而恰恰是由于政府干預太多造成的。

桑百川：看來開放是必須的。但是要考慮到開放的條件，總的戰略趨向對外開放沒有問題，但是還要考慮到一個前提條件，就是本國運行中還存在著很多矛盾，再貿然地去加大了開放的力度，就有可能導致經濟不安全的問題。東南亞金融危機的內因是本國的經濟存在著問題，外因是因為在經濟存在問題的前提下，開放的力度過大。我的基本判斷是，首先是國內經濟存在著問題，為了追求較高的經濟增長速度，吸引投資，因為經濟增長依賴于投資，本國的資金不足，資本短缺、外匯短缺，那就要吸引外資。怎么吸引呢？首先將存款利率提高到世界上名列前茅的位置，吸引外資來。但是外資不來，為什么呢？雖然利率高，但是外資賺了錢拿不走。但是泰國的本幣是自由兌換的，熱錢可以毫無戒備地大量涌入泰國等國家，存到銀行后這些存款儲蓄率大幅度提高，資金充裕了，就摻進了房地產，摻進了股市，助長了經濟泡沫。所以在本幣和美元掛鉤的時候，它的出口受到一定的打擊，在1996年至1997年的時候，國際電子原件市場都不太景氣，這些國家出口的增長速度有所放緩。與此同時，正是美國經濟高速增長的時候，匯率是高估的，于是導致了套利套匯的融資大量涌入，所以在本國經濟存在著很多結構性的問題，存在著經濟發展不穩定基礎的時候，貿然去對外開放實行本幣自由兌換實行高利率的政策等，往往會導致一些經濟上的風險，甚至導致國家的經濟安全出現問題。

馬宇：一個重要的問題就是怎樣去把握這個東西。因為在某種情況下，比如說要解決問題，只能在一種開放的環境里解決，甚至開放可能變成你解決這個問題的很重要的手段。比如咱們國家的金融改革，在很久以前國家領導人都這么說過，我們現在還控制不住金融風險，在這種情況下開放的話很麻煩，還是關起門來搞革命，有了控制風險的能力。但問題是我們的銀行什么時候才能控制風險？什么時候銀行的呆壞帳比例能降下來？如果關起門來去降這個呆壞帳比例，怎么能降下來呢？在一個封閉的圈子里，這個問題永遠解決不了。我們國內現在銀行的資本金問題，解決了多少次，每一次開始的時候，國家財政投錢，發國債解決資本金的問題。過了幾年又不行了，最后拿外匯儲備來進行投入，我就曾經提過，如果再這樣搞的話，為了讓銀行的資本金達到8%的國際標準，只好把儲戶的存款轉化為股本來這么解決。在這樣的環境下老考慮把各種問題解決了，再去把金融開放，再去應對外來的沖擊，實際上是解決不了問題的。為什么我們不能換一種思路，通過開放來解決呢？把銀行30%的股份賣給國外的銀行，行不行？我給花旗、給日本、給別的國家，它們投資進來也是儲存資本金問題，這也是一個解決問題的方式。

不能把所有經濟問題都

與安全聯系起來

《經濟導刊》：你們都提到了一個概念，就是經濟制度的安全，那么經濟制度的安全到底是什么樣的一種安全狀態呢？

桑百川：經濟制度的安全應該主要指的是經濟制度制訂的主導權掌握在本國政府手里。我覺得這種狀態就是一種經濟安全的狀態，或者叫經濟制度安全的狀態。如果經濟政策的制訂，或者經濟決策的主導權都已經放棄，比如說我們在世界貿易組織談判的過程中，完全遷就于其他成員的要求，或者完全放棄了中國自己的利益訴求，那么我們的經濟角色主導權也在放棄的過程中。從制度的構建上看，肯定是不符合中國經濟發展和社會發展需要的一種制度安排。

馬宇：談到這點我想起鄧小平先生在1992年南巡講話的時候談過一點，他當時也是針對對外開放，尤其是引進外資，有些人對搞外商投資企業有看法，說會影響到咱們國家。因為經濟基礎決定上層建筑，那以后社會主義怎么辦？當時可能是從社會主義去考慮，但是跟我們現在談的這種國家經濟安全也差不多。當時鄧小平先生就說了一句話，政權掌握在我們的手里，你怕什么。其實你掌握著國家法律政策的決策權、制定權，并且由于主權國家有這個權力，應用了調控經濟的基本手段，管理企業的基本手段，國家主權就從根本上保證了這一點。另外，外資在國家里面的比重占得非常大了，或者在某一個行業里面占得非常大了，是不是就可以影響到對一個行業的主導權，影響到宏觀調控能力，甚至需要國家主權運用法律政策的制定能力，或者實施能力。會不會這樣呢？我覺得應該不會。不用說中國這么龐大的一個經濟體、這樣一個體制，如果去看一下別的國家，即使很小的一些國家，并且對外開放的沖突也很高，外資在整個國家經濟中占得比重非常高。它的國家主權形式，尤其是經濟決策權，是不是被外資公司操縱了？沒有。比如新加坡，外資的比重非常高，甚至在某些領域（可能是很多重要的領域）里，都占著主導地位，但是國家對經濟的法律政策和具體經濟政策，都非常強勢，完全有自己的主導權。

桑百川：在經濟制度主導權下，分兩個層面，一個是基本的經濟制度，作為一個主權國家，中國走什么樣的道路，建立什么樣的經濟制度、社會制度，這是由中國自己來主導的。不會因為中國的對外開放，我們就走到像殖民地或者半殖民地那條道路，喪失基本經濟制度安排的權力。那么另一個是關于運行層面的一些具體制度，比如在參加經濟全球化的過程中，大量地吸收外商投資，要不要遵守國際經濟慣例？這種慣例是在幾百年來人們從事對外經濟貿易過程中，人類的交往日益擴大的時候，形成的一套有效的規則。我想在對外開放的情況下，接受國際經濟慣例是一個進步，這不是我們放棄經濟主導權的問題，更不是中國的經濟制度不安全的狀態。還有一點需要說明的是，在對外開放的過程中，中國參加了多邊的貿易體制。我們有機會在談判桌上跟其他的一些國家談判貿易條件，談判市場準入的條件、標準等等，實際上中國在對外開放的過程中，有更多的機會參與到國際多邊規則的制定上，這實際上是中國一種發展的表現，是對于世界經濟影響力增強的一種表現，是經濟制度更安全的一種狀態。

馬宇：中國對外商投資企業和內資企業兩稅并軌，對這個事情大家經常舉一個例子，就說50來家在華投資的大型跨國公司，聯名上書提意見。大家往往以一種負面的情況來評價這件事，說本來稅收權力是我們國家的權力，是政府的權力，怎么在我們這里投資的跨國公司居然就想干涉經濟政策制定權？這完全是兩回事，對跨國公司來說，在哪兒投資、政策發生變化，完全有表達意見的權力，甚至提建議的權力，這是對任何一個企業，無論是內資企業還是外資企業，甚至可能與一些國家有這種經貿關系往來的，在國家政策影響到它們的時候，完全允許提意見。這是屬于國家的政策咨詢，或者提取各方意見的一種過程，也是科學決策中非常重要的一點，不要將它衍生到別的地方去。即使在一些發達國家，這種現象也是非常普遍的，國會立法的時候，會有各種各樣的企業和利益群體，都會來游說，表達自己的意見，也就是怎么樣能實現自身的利益，這是非常正常的，也是政治文明的一個表現。而不要把它弄反了，我們應該以一種開放的心態對待它，關起門來回到暗里去倉操作，是一種倒退。

《經濟導刊》：這種開放程度到底對貿易安全和行業安全影響有多大？我們是不是可以細化到一些企業當中，有代表性地來說一說？

桑百川：有人把貿易安全、行業安全也視為國家經濟安全的內容之一。那么中國現在的外貿依存度是比較高的，已經超過了30%。如果這個標準高了是什么？目前并沒有一個統一的標準，在對外經濟活動規模已經很大的情況下，產品的出口份額比較高，此時，會不會因為國際經濟上的波動，國內經濟難以持續穩定地發展。關鍵是我們能否應對得當，不一定會導致國家的根本經濟利益受到損害，并沒有觸及經濟安全的問題，特別是國家經濟安全的問題。不同行業外資與外貿依存度也有差別，是不是外資依存度高就叫做經濟不安全？這也是需要不同的評價標準，需要有一個科學的評價標準的。當幾千家外資企業在我們某個行業里互相競爭的時候，就認為我們對這個行業的主導權已經喪失了，我們已經處于不安全狀態了，這是不科學的。我覺得需要從不同的行業在國民經濟中的地位，以及對整個社會根本經濟發展趨向的影響程度來判定。

馬宇：美國應該是開放程度最高的一個國家，無論在理念上還是市場化開放程度都是非常強的一個國家。可是美國也出現過這個問題——曾經在美國國會里爭論過要不要對制造業在華投資進行一定的限制，或者進行國家安全審核。當時在國會辯論的時候，有議員舉了這樣的例子：現在70%、80%或者絕大多數的芯片都是在中國生產，萬一美國要是跟中國打起仗來，中國就不出口芯片了，美國現在部隊裝備全是電子化的，零部件供應怎么辦？隨便一個什么東西就可以卡死你，所以他認為這已經是一個經濟安全問題了，另外還有鞋的問題。美國的鞋都是中國生產的，萬一跟中國發生問題的時候，中國不向美國出口鞋了，美國的部隊就要光著腳打仗。還有些人考慮產業空洞化的問題，美國的制造業全都轉到中國去，出現產業空洞化怎么辦？而中國又說品牌在美國手里邊，研發在美國手里邊，制造才在中國，最后中國覺得好像美國拿了大頭，中國弄得是骨頭。美國認為制造能力在中國那兒才是最重要的，因為美國再怎么研究，最后中國要一卡出口的時候，品牌在手里，到那時候管什么用？中國的制造才是實打實的，這才是物質產品。所以不僅是中國擔心經濟安全問題，合作雙方都以不同的視角關注這個問題，關鍵是要有科學的衡量尺度。

桑百川：實際關于經濟安全的標準是一個非常重要的問題，大家都在談經濟安全問題，像剛才馬宇先生談的幾個例子非常有啟發性。把所有的經濟問題都似乎跟經濟安全沾上邊，但是是否真的影響到經濟安全了？比如說鞋類，雖然美國的制鞋業大部分轉移到亞洲的一些國家和地區了，那么如果發生戰爭了，美國士兵可能沒鞋穿嗎？鞋是一種競爭性的產品，中國不出口鞋，其他的國家可以出口啊，即便其他國家進口量少，美國自己也可以隨時組織起來進行生產，這個技術準入的標準很低，制訂的規模需要很小，怎么可能出現有安全問題？所以不是說所有行業的發展受到了一定的影響，就和國家經濟安全有關系。在經濟全球化的條件下，有些產業一個國家完全可以沒有，一種競爭性的產品在一個國家不生產是由于這個國家的企業缺乏國際競爭力，生產這種產品沒有更高的收益，或者是把產業轉移出去了，以便把資金投入到更有效率的領域。這是一種資源配置的優化，所以追求大而全、小而全，什么東西都要自己生產，在經濟全球化的時候已經是一種過時的觀念。

馬宇：國內媒體、學術界，包括政府，在談國家經濟安全問題的時候，在很大程度上存在國家經濟安全泛化的問題，這種泛化實際上是把不同的問題混同到一塊去談，實際上容易導致出現兩種情況，一種就是國家經濟利益泛化，只要發生在我們國家里的事情，就是國家利益層面的問題，隨便一個并購案、一個企業的問題，可能是純粹的市場競爭里的某一個細節問題，可以上綱到國家經濟安全問題，國內企業糾正的時候可能就是一個競爭問題，而一涉及外資，就體現出一種國家經濟利益泛化的問題，就把一些行業、企業的利益上升到國家經濟利益。這樣說的目的是為了實現企業利益，去獲得一種國家資源支持。

經濟安全與企業安全

是兩碼事

《經濟導刊》：你們談論了與國家經濟安全掛不起鉤的行業，尤其是制造業。有沒有一些行業和企業，確實涉及國家的經濟利益，需要國家去扶持的？

馬宇：當然有。比如說像金融，它確實對國家來說不是一個行業的問題，并不是簡單的銀行賺錢不賺錢、保險公司賺錢不賺錢的問題，還涉及整個金融市場的問題，包括金融風險，都是密切相關的。這種情況下，就要考慮安全問題，但是這個行業又不是一個禁止外資投資的領域，那就需要有嚴格的進入標準，比如政府有監管標準，就像美國也是一樣，中國的銀行業可以跑到美國去開分行、搞銀行，但是必須符合美國對外資銀行的監管標準。這樣，就可以控制外資對國家經濟安全或者其他方面的影響。像咱們國家說的對外資項目禁止類的、限制類的法規條款，實際上一些方面都有這種考慮。

桑百川：產業安全或者企業安全和國家經濟安全是否有關系，要區分來看，有些產業全球化程度很高，那么這個產業的發展和國家經濟安全就可能沒有直接的關系，因為它的替代性很強。但是反過來另一類產業則不然。我認為中國在特定的社會制度、特定的發展階段下，涉及國家經濟安全的一定是一些關系到國民經濟命脈的關鍵行業和主要領域，及其一些骨干企業，處于一種不安全的狀態。比如在外資的控制下、外資的控股下，我認為就會影響到產業的發展，影響到整個國家的創新能力和長遠的經濟利益。在1999年中共中央十五屆四中全會上提出有四個產業領域是必須保持國有經濟重點投資的。雖然當時說的是國有經濟，其實我們延伸來看，也和整個內資經濟有一定的關系。第一個領域就是涉及國家安全的領域，比如戰略物資的儲備體系、重要的軍事工業。石油、棉花、糧食這種儲備體系，重要的軍事工業，都是禁止非公資本介入的，還不只是禁止外資進入，所有的非公有制的資本都不得進入。第二個領域就是重要的公共產業和公共服務領域，因為公共產品有它的特點，消費不具有排他性，然后又具備正的外部性，大家都需要，所以私人不愿意去提供，那么就需要政府去提供，這個產業不允許外商投資，顯然是沒有必要的，但是完全依賴外商發展這些公共產品，那顯然也是高估了外資的供給能力。第三個是自然壟斷性行業，由于自然資源分布的狀況，無論是誰投資經營都會形成一種壟斷的結果，比如茅臺酒只能在茅臺鎮生產，誰投資在那兒，誰獲得高額利潤；又如煤炭資源，山西煤炭的開采成本就低，所以盡管銷售的價格和市場上其他煤炭的價格是一樣的，依然會獲得更高的利潤……為了實現社會的公平，這種自然壟斷性的行業中的骨干應該是國家重點投資的。第四個就是國民經濟支柱產業和高新技術產業主要門類中的骨干企業，比如汽車、石化、機械電子、建筑業，這四大產業是國家經濟支柱產業，其中的骨干企業必須保持公有資本的控股；那么另外就是高新技術產業中的主要門類，比如航天工程、大型電子對撞機，這些研制靠私人資本投入很困難，公有資本要在其中占有重要的比重。除了這些領域之外，其他行業的發展不管外資的參與度有多高，實際上外資企業是作為中國企業和中國經濟一起成長，并不觸及國家的經濟安全問題。

《經濟導刊》：我們把視角聚集到去年爭論非常熱點的一個話題——徐工收購案，你們是怎么看的？

馬宇：到現在為止徐工仍沒有什么結論吧，只不過是要從外資的這種控股并購變成一種非控股并購，50對50。

這種結果我認為是一個極為糟糕的方法。我覺得這是一個全輸的方式。從國家來說是一種輸，對外方來說是一種輸，對中方合資企業的原來的國有企業也是一種輸。

《經濟導刊》：為什么這么講呢？

馬宇：對企業來說，已經很難再經營了，尤其是在一個競爭性的行業里邊，這樣的一個企業股份50對50，這個企業的決策該怎么來操作呢？無法想象，外方和中方這個合作伙伴事事都能同心同德嗎？大的決策都不出來，整個效率上就無法保證。

桑百川：在雙方草簽的協議里有一個規定。董事會的人員的安排實際上有一個具體的人員的比例，比如說董事長由中方來擔任。

馬宇：如果這個企業最后搞不好，出了什么問題，對這個行業有好處嗎？國家的利益實現在哪兒呢？

桑百川：機械行業比較復雜，因為它里面有一些是軍工產品，但是又一些是民用產品，比如說徐工生產的就是一些民用的一些工程機械，像裝載機、挖掘機。這個產業雖然是屬于國民經濟支柱產業，但它又是一個全球化程度非常高的產業，所以這里邊包含著這么復雜的條件，我們到底怎么評判這個并購的問題？的確應該有自己的標準。我覺得既然徐工生產是民品，它就和軍事安全沒有關系；在我們看徐工是地方的骨干企業，它不屬于國家一流的骨干企業。根據剛才這幾個條件，綜合來判斷，我認為在凱雷并購徐工的案例中，與國家經濟安全無關。

為什么很多人說，這個問題當然和國家經濟安全有關系了，比如徐工被并購了，那么下一個可能是哪個企業，再接著是哪個企業，如果這樣一個個被吞掉了，那我們的裝備制造業不就完了嘛，都掌握在外資手里了。

馬宇：國家經濟安全和企業的安全完全是兩碼事，這樣一來就有點拉大旗做虎皮的嫌疑了，因為這樣一弄反而把這個事情搞模糊、搞復雜了。

桑百川：企業安全可能在并購中會受到相應的影響。比如說一個企業本來不愿意并購，別人也不可能強行并購你，但是你接受了并購的條件，被并購了，那么將來你這個企業發展的主導權，有可能會喪失，但是與國家經濟安全是兩個概念。

馬宇：企業不存在安全問題，它本來就是市場經濟的基本法則，如果都被淘汰掉了、被閉了，還有什么安全問題。

桑百川：企業發展受阻、可能遇到的生存的危險是企業安全問題。但是企業倒閉了、失去競爭力了，就能上升到國家經濟安全層面嗎？這是兩回事，企業安全不等于國家經濟安全。

我覺得外資承載著中國多種競爭力，外商投資，有效地促進了中國的改革開放和發展，如果沒有外商投資的高速增長，中國也不會有今天這樣的發展成就，所以從總體上來看，中國應該以開放的心態，以謹慎的態度，去對待外資并購問題。