社保政策需“戰略性”充實

傅興宇　叢　峰　丁文杰

據勞動和社會保障部調查，目前全國每年增加的退休職工中，有一半是提前退休的

隨著中國成為世界最大經濟體之一，建立覆蓋全民、公平合理的社會保障體系，迅速成為執政黨以及人民群眾高度融合的政治、經濟目標追求。

原大連市勞動保險公司總經理、社保問題專家陳仰東認為，社會保障權是公民的一項基本人權，國家必需建立一種覆蓋所有人群的普惠性社保體系，甚至是重點傾斜困難群體的政策。

國務院發展研究中心研究員丁寧寧說，社保中的一些不公平現象，是由于當初政府無力承擔社會轉型成本而造成的。然而，社會保障是一個國家發展不可回避的剛性支出，“包袱”是甩不掉的，只不過是從企業轉移到社會，從城市轉移到農村，矛盾從今天推遲到明天。破解這些問題，不能再僅僅是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，要從細節性的戰術調整上升為對整個社保體系的戰略調整，構筑一個覆蓋全民、保障均衡、責任明確的新政策體系。

“由于當初制度設計以勞動關系為橋梁，城鎮職工家屬、學生、農民工等群體至今仍被排除在社保范疇之外。”中國人民大學教授李迎生說，這足以說明制度與社會發展的脫節是嚴重的。目前，中央已經對此做出一些安排，各地也在積極探索各種有效形式。他說，體系完善不可能一蹴而就，但必須堅定一個理念，即現在已到了只能為歷史“還債”的時候了。

需要建立中央統籌基礎養老金制度

有關專家和基層一些社保干部談到，中國需要建立中央統籌基礎養老金的制度，以實現養老金發放的全國調劑和基本公平，這樣有利于勞動力在全國范圍內自由流動。

勞動和社會保障部勞動保障研究所所長何平說：“建立全國統一的養老保險制度是當前最迫切的一個問題。養老制度需要全國一盤棋，不能再繼續各自為政了。如果下決心來做，短則五年、長則八到十年就可以建立全國統一的養老制度。”

所謂建立中央統籌基礎養老金制度，就是由中央統一為全國所有養老人員確定和發放一份基礎養老金，比如為每月每人300元，不論他們生活在哪里、身份是什么，以實現基礎的公平和保障。

何平介紹說，現在社保條塊分割帶來的問題嚴重，東南沿海一些地方，新興企業退休人員只有百分之幾，而東北老工業基地企業退休人員占22％，越是老工業城市，社保負擔越重，社保繳費越高，養老金發放越困難，甚至出現大量拖欠。深圳等年輕城市養老基金費率低積累豐厚，東北老工業基地費率高缺口很大，中央卻因為財政體制和保障體制限制而無法進行全國調劑。

據了解，目前養老保險除北京、上海、天津、陜西、黑龍江等省市外，大多數地區統籌層次在市或縣一級。全國養老保險的統籌基金單位總數2000多個。只要跨統籌區流動，流入地就不愿意接收年齡大的勞動者，不僅農民工，就是正常的城鎮職工社保關系都難以接續。此外，機關事業單位與企業、城鎮職工與農民工等之間社保關系都無法轉接。

原大連勞動保險公司總經理、大連理工大學兼職教授陳仰東、黑龍江勞動和社會保障廳趙志剛等人都提出，中國建立全國統一的基礎養老金制度。在東北社保試點逐步把個人賬戶做實后，個人賬戶歸個人所有，勞動者走到哪里這筆錢都是自己的，社會統籌部分要盡快達到全國統籌，資金在全國范圍內調動，只要勞動者有賬戶，走到哪里都可以領取養老金。

中央還需再增加支付

來自勞動和社會保障部的數據顯示，中國對有困難的地區養老金是中央財政“埋單”，每年要支付將近600億元，但發達地區卻節余沉淀了4000多億元。根據專家測算，目前全國養老保險費率為20％左右，要是實現全國統籌，費率會降到16％甚至更低，還會減輕中央財政的補貼壓力。

一些專家指出，假設中央統籌基礎性養老金按照每人每月300元計算，一年每人不到4000元，按照4000萬退休人員計算，中央財政需要支付1600億元，而目前中央已經補貼的資金大約600億元，如果全國統籌，則需要再增加1000億元就可以了。此外，各地可以根據經濟、社保情況增加本地養老金部分，以體現差別，分清中央和地方的責任。

何平分析說，目前全國統籌的障礙主要是財政分灶吃飯。中央如果建立統一的基礎養老金制度，和地方之間可能會出現一些矛盾，需要重新調整中央和地方之間的財政、分配關系。一些富裕的地方征繳積極性可能會降低，調低繳費比例或者把大量節余花掉等。不過這個能從技術上控制住。中央管理系統要進一步加強，征收系統依靠國稅部門、信息系統建設依靠現有的網絡，在全國估計兩三年時間就可以聯網。在操作中可能還有個過渡期，費率高的地區會降下來，費率低的地區會升上來，這就需要中央建立一個調劑金制度。

目前，一些省市逐步實施省級統籌，效果較好。一些專家指出，首先做到省級統籌很重要，但不一定是唯一的出路。一些省份、尤其是經濟相對落后的省份對省級統籌的積極性不是很高，可考慮其他的形式。

延長退休年齡的議論

由于人口預期壽命不斷增加，社會對法定退休年齡有了“偏低”的議論。一批批未到年齡即提前退休人員，既領保障又返新崗就業，社會有了“未富先老、未老先退、退而不休”的現象。

人口老齡化的迅速到來，會沖擊城鎮基本養老基金的發放安全。到2005年，中國近7．5億多的勞動力人口中，進入城鎮或農村養老保障的有2．2億人，僅占總數的30％，保障資金供給明顯不足。

預期壽命的不斷增加，生命質量的提高，使一些人想到了能否把法定退休年齡提高一些的可能性。從目前我國退休職工的養老金現狀看，全國退休職工領取養老金的時間已從原來的10年提高到25年，無論是當期支付還是長期支付，養老基金都面臨巨大壓力。接受本刊采訪的專家們以及成都市勞動和社會保障局局長李小新等，對社會上適當延長法定退休年齡的看法表示贊同。他們認為，從延緩養老基金壓力，為建立更完備更充裕的養老基金提供時空的角度，不失為一種選擇。

據大連市勞動部門測算，假如自2000年起平均延長兩年退休，至2002年，全市就有28000余人多繳費2年，金額為9900萬元；同時少領取養老金2年，金額為1．72億元。兩項合計養老基金將增加2．71億元。這樣一來，到2028年時，此項政策可減少基金收支赤字280億元。“就大連而言，基本可以解決養老金收支平衡問題。”陳仰東說。

中國社會保險學會副會長韓鳳等人分析認為，造成養老保險金“赤字”的另一個重要原因，是地方上存在的提前退休現象。近年來，國企改革使相當數量未到年齡的退休人員由國家養起來，有利于社會穩定是事實；透支了地方養老保險基金也是事實。

也有企業和單位甚至把提前退休當成一種“福利”，鉆政策的“空子”，利用特殊工種可提前退休的規定，想方設法把“包袱”甩給社會和國家。據湖南省勞動和社會保障廳介紹，當地一些企業實行了提前5年退休和特殊工種可提前10年退休的政策。到2005底，湖南省養老金當期缺口高達14億元，而全省城鎮職工平均退休年齡為52．3歲。

何平告訴本刊記者，據勞動保障部調查，目前全國每年增加的退休職工中，有一半是提前退休的。這些提前退休人員又通過各種方式實現了再就業。“我在黑龍江認識了一名50多歲的女職工，差兩年才能退休，硬是提前參加了‘買斷，得到2萬多元補貼后，自己就騰出精力搞了一家公司，同時還能領失業保險。”

這些議論，只是從一個角度、一個層面的考量。在采訪中，一些經濟學家、社會學家和政府部門官員就談到，退休年齡的確定，不是一個簡單的問題，單一角度的合理性，未必就具有全局和整體的合理性。