試析幼兒教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)保障機(jī)制

《幼兒園教育指導(dǎo)綱要(試行)》指出“幼兒園教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，是我國(guó)學(xué)校教育和終身教育的奠基階段”。發(fā)展幼兒教育事業(yè)是政府不可推卸的責(zé)任，同樣，幼兒教師的專(zhuān)業(yè)發(fā)展也離不開(kāi)政府的支持。這種支持主要表現(xiàn)為建立健全幼兒教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)保障體系。

從宏觀系統(tǒng)層面看，我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)政策法規(guī)已經(jīng)為教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展提供了基本的制度保證。1994年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施的《教師法》規(guī)定-“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專(zhuān)業(yè)人員”，第一次從法律角度確認(rèn)了教師的專(zhuān)業(yè)地位，1995年國(guó)務(wù)院頒布《教師資格條例》，2000年教育部頒布《教師資格條例實(shí)施辦法》，教師資格制度在全國(guó)開(kāi)始全面實(shí)施，2000年，我國(guó)出版的第一部對(duì)職業(yè)進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)的權(quán)威性文件《中華人民共和國(guó)職業(yè)分類(lèi)大典》，首次將我國(guó)職業(yè)歸并為八大類(lèi)，教師屬于“專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員”一類(lèi)，2001年4月日起，國(guó)家首次開(kāi)展全面實(shí)施教師資格認(rèn)定工作，進(jìn)入實(shí)際操作階段。然而，具體到幼兒教育領(lǐng)域，在很多方面機(jī)制是不健全的、不完善的，如幼兒教師的職稱(chēng)評(píng)定、工資待遇、福利保障、培訓(xùn)進(jìn)修等方面，尚不能與其他教師享受同等待遇。這種政策法規(guī)保障機(jī)制的缺失已經(jīng)對(duì)幼兒教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展形成重大障礙。下面從五個(gè)方面探討如何健全幼兒教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)保障機(jī)制。

一、嚴(yán)格幼兒教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)(從業(yè)標(biāo)準(zhǔn))，強(qiáng)化幼兒教師的專(zhuān)業(yè)特性

中國(guó)教育學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)顧明遠(yuǎn)教授曾指出，社會(huì)職業(yè)有一條鐵的規(guī)律，即只有專(zhuān)業(yè)化才有社會(huì)地位，才能受到社會(huì)的尊重。如果一種職業(yè)是人人可以擔(dān)任的，則在社會(huì)上是沒(méi)有地位的。教師如果沒(méi)有社會(huì)地位，教師的職業(yè)不被社會(huì)尊重，那么這個(gè)社會(huì)的教育大廈就會(huì)倒塌，這個(gè)社會(huì)也不會(huì)進(jìn)步。這里，顧教授強(qiáng)調(diào)了專(zhuān)業(yè)化對(duì)教師專(zhuān)業(yè)地位、社會(huì)地位的影響。那么，專(zhuān)業(yè)化靠什么來(lái)衡量和體現(xiàn)?顯然，靠的是專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。有沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)和有什么樣的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是教師職業(yè)專(zhuān)業(yè)地位高低的指示器。

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)幼兒教師沒(méi)有明確的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，使幼兒教師隊(duì)伍魚(yú)龍混雜，幼兒教師被社會(huì)上一些人稱(chēng)為“高級(jí)保姆”，反映了人們對(duì)幼兒教師職業(yè)的不可替代性表示懷疑。因此，從政策法規(guī)的層面制定嚴(yán)格的幼兒教師從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化幼兒教師的專(zhuān)業(yè)特性，是促進(jìn)教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展的重要策略。

在這方面，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。如美國(guó)幼兒教育協(xié)會(huì)對(duì)從事早期兒童教育的專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行了水平分級(jí)，并鼓勵(lì)各州確立自己的早期教育專(zhuān)業(yè)人員的具體的水平分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)應(yīng)在逐步推行幼兒教師注冊(cè)制度的基礎(chǔ)上，建立層次分明、逐級(jí)上升的專(zhuān)業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，一方面，改變社會(huì)上“什么人都可當(dāng)幼兒教師”的陳舊觀念，提高幼兒教師的準(zhǔn)入門(mén)檻，另一方面，也使在職教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展有一個(gè)明確的目標(biāo)，有目的、自覺(jué)地從較低水平向較高水平發(fā)展。

二、完善幼兒教師專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)定和資格認(rèn)定制度，強(qiáng)化幼兒教師的職業(yè)特性

職業(yè)內(nèi)部有無(wú)獨(dú)立的、可操作性強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)定和資格認(rèn)定的規(guī)范與制度，是該職業(yè)有無(wú)嚴(yán)格從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)基本表現(xiàn)。

首先從專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)定來(lái)看，我國(guó)幼兒園教師沒(méi)有單獨(dú)的職稱(chēng)評(píng)定體系，而是與中小學(xué)混在一起，使用的是小學(xué)的職稱(chēng)等級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)。在《中央職稱(chēng)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家教委中小學(xué)教師職務(wù)試行條例等文件的通知》中明確規(guī)定，編制中不包括幼兒園教師。這在客觀上導(dǎo)致了職稱(chēng)評(píng)定中對(duì)幼兒園教師的排斥現(xiàn)象。時(shí)至今日，仍有大量的幼兒教師未能參加職稱(chēng)評(píng)定。這就難怪有人不把幼兒教師當(dāng)教師看了，甚至連幼兒教師自己都開(kāi)始懷疑起這份職業(yè)的專(zhuān)業(yè)性來(lái)。

其次從資格認(rèn)定來(lái)看，目前幼兒教師的資格認(rèn)定遠(yuǎn)不如其他教師嚴(yán)格和規(guī)范，不可避免地使大量低素質(zhì)人員甚至非專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)入幼兒教師隊(duì)伍，這就難免造成“任何人都可以當(dāng)幼兒教師”的社會(huì)印象。

可見(jiàn)，專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)定和資格認(rèn)定制度的不健全、不完善，使幼兒教師的專(zhuān)業(yè)地位失去了政策依托，弱化了幼兒教師的職業(yè)特性，這無(wú)疑極大地影響了幼兒教師從教的積極性，澆滅了幼兒教師的職業(yè)激情，尤其沖淡了高學(xué)歷者從事幼兒園教育的熱情，最終極大地阻礙了幼兒教師職業(yè)的專(zhuān)業(yè)化。

因此，我們理應(yīng)從政策層面健全和完善幼兒園教師專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)定和資格認(rèn)定制度。目前至少應(yīng)該在制定幼兒教師從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將幼兒教師在編制、職稱(chēng)等方面的制度和規(guī)范單列，以強(qiáng)化幼兒教師的職業(yè)特性。

三、建立幼兒教師福利保障體系，提高幼兒教師的職業(yè)地位

幼兒教師專(zhuān)業(yè)特性、職業(yè)特性的弱化不可避免地帶來(lái)其職業(yè)地位和社會(huì)聲望的低下，進(jìn)而又在很大程度上導(dǎo)致了幼兒教師福利保障的缺失。目前，我國(guó)幼兒教師在工資、社會(huì)保障等各方面的福利待遇均與中小學(xué)教師有不小的差距，這也是優(yōu)秀幼兒教師不斷流失、整個(gè)幼兒教師隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)素質(zhì)難以提升的重要原因。這種情況在民辦幼兒園、轉(zhuǎn)制幼兒園和農(nóng)村幼兒園尤為突出。如針對(duì)某市的一項(xiàng)調(diào)查表明，民辦園教師在經(jīng)濟(jì)收入、住房、醫(yī)療、工作條件與專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)、社會(huì)支持與社會(huì)保障等各方面均遭遇到種種“社會(huì)排斥”，體現(xiàn)出明顯的弱勢(shì)特征，對(duì)我國(guó)幼兒教師隊(duì)伍的整體素養(yǎng)提升形成重大威脅。

勿庸置疑，幼兒教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展需要有健全的福利保障體系作物質(zhì)支撐，為此各級(jí)政府在建立幼兒教師福利保障體系上負(fù)有主要責(zé)任。然而，當(dāng)前我國(guó)幼兒教師隊(duì)伍的職業(yè)生存狀態(tài)卻難以體現(xiàn)政府的公共責(zé)任。一些地方政府和教育行政部門(mén)對(duì)于應(yīng)該承擔(dān)什么樣的幼兒教育責(zé)任，應(yīng)該有一支什么樣的教師隊(duì)伍在基本制度層面上缺乏明確認(rèn)識(shí)，這是導(dǎo)致我國(guó)幼兒教師福利保障體系缺失的深層原因。因此，建立幼兒教師福利保障體系需要強(qiáng)化政府的公共責(zé)任意識(shí)。這就需要從政府公共服務(wù)體系架構(gòu)的高度考慮政府對(duì)幼兒教育的財(cái)政責(zé)任和人員編制投放，首先要解決的就是如何加大幼兒教育財(cái)政投入及理順投入渠道和機(jī)制的問(wèn)題，尤其要注意在幼教體制改革過(guò)程中杜絕政府借改制為名減少甚至停止對(duì)幼兒教育的投入，把幼兒園和幼兒教師無(wú)條件地推向市場(chǎng)。在這方面，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)是值得我們借鑒和參考的。如美國(guó)、日本、法國(guó)等國(guó)都非常注重為教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)保障，在這些國(guó)家里，幼兒教育被看作是社會(huì)融合的重要力量，是社會(huì)公共服務(wù)體系的重要組成部分，而在我國(guó)則過(guò)多地強(qiáng)調(diào)了幼兒教育是非義務(wù)教育，造成各級(jí)政府對(duì)幼兒教育公共責(zé)任意識(shí)的淡漠和對(duì)幼兒教師生存狀態(tài)的漠視。這是值得我們深思的。

四、構(gòu)建一體化的職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)體系，實(shí)現(xiàn)幼兒教師可持續(xù)的專(zhuān)業(yè)發(fā)展

幼兒教師的專(zhuān)業(yè)發(fā)展是終身的、可持續(xù)的專(zhuān)業(yè)發(fā)展，這意味著職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)同等重要，二者應(yīng)該是一體化的有機(jī)整體，而不應(yīng)該是各自為陣的兩套體系。以前人們更多地關(guān)注了幼兒教師的職前培養(yǎng)，對(duì)職后培訓(xùn)重視不夠，現(xiàn)在人們雖然也開(kāi)始重視幼兒教師職后培訓(xùn)，但與職前培養(yǎng)常常是脫節(jié)的，甚至是斷裂的。這在很大程度上影響了幼兒教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。因此，必須從政策、制度層面構(gòu)建一體化的幼兒教師職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)體系，才能真正實(shí)現(xiàn)幼兒教師可持續(xù)的專(zhuān)業(yè)發(fā)展。

從本質(zhì)上說(shuō)，構(gòu)建一體化的幼兒教師職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)體系，實(shí)際上就是構(gòu)建一體化的幼兒教師教育體系。一體化的幼兒教師教育應(yīng)該包括三層意思。是職前培養(yǎng)、入職教育、職后提高的一體化，即學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育一體化。實(shí)現(xiàn)這種一體化，意味著各種幼兒教師教育機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行整合歸并，最終過(guò)渡到由大學(xué)統(tǒng)一來(lái)完成幼兒教師的職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)；二是幼兒教師教育與中小學(xué)教師教育一體化。實(shí)現(xiàn)這種一體化，有助于幼兒教師與中小學(xué)教師在同一平臺(tái)上獲得專(zhuān)業(yè)發(fā)展，改變長(zhǎng)期以來(lái)人們把幼兒教師與中小學(xué)教師在專(zhuān)業(yè)發(fā)展上區(qū)別對(duì)待的錯(cuò)誤觀念，縮小由此形成的二者在專(zhuān)業(yè)發(fā)展上的差距；三是幼兒教育理論研究與幼兒教育實(shí)踐的一體化。實(shí)現(xiàn)這種一體化，意味著幼兒教師教育機(jī)構(gòu)與托幼機(jī)構(gòu)的關(guān)系應(yīng)該是伙伴關(guān)系，二者的溝通、合作、交流與碰撞，將極大地提高幼兒教師職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)的整體質(zhì)量與效益。總之，一體化的幼兒教師教育體系把職前培養(yǎng)與職后培訓(xùn)連接成一個(gè)整體，為幼兒教師不斷提高專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，促進(jìn)其專(zhuān)業(yè)發(fā)展提供了制度條件與物質(zhì)條件。

五、推進(jìn)學(xué)前教育立法，為幼兒教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律保障

應(yīng)該說(shuō)，以上我們所講的四個(gè)問(wèn)題在沒(méi)有立法保障的情況下，一切政策、制度都可能僅僅是一紙空文、有名無(wú)實(shí)。

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育在改革中不斷發(fā)展，逐漸走上依法治教的軌道，先后頒行的《幼兒園工作規(guī)程》、《幼兒園管理?xiàng)l例》及《幼兒園教育指導(dǎo)綱要》等幼教法規(guī)性文件就是重要的表現(xiàn)和標(biāo)志。但和其他學(xué)段相比，學(xué)前教育的法律地位明顯較低。因?yàn)榈侥壳盀橹刮覈?guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的《學(xué)前教育法》，而其他學(xué)段或類(lèi)型的教育都上升到了國(guó)家法律的地位，如《義務(wù)教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》等。近20多年來(lái)我國(guó)學(xué)前教育大起大落的發(fā)展歷程已經(jīng)充分證明，由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的《學(xué)前教育法》，學(xué)前教育缺乏強(qiáng)有力的法律保障，地位很不牢固，極易受到社會(huì)變革的沖擊。最典型的表現(xiàn)就是公辦幼兒園被隨意改制或拍賣(mài)，2006年深圳市政府將全市20多所公辦幼兒園全部改制為企業(yè)，就是對(duì)我國(guó)學(xué)前教育法律地位低下的最好注解。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滑坡，以及幼兒教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展存在的種種障礙和問(wèn)題，其原因盡管多種多樣，但無(wú)疑最終都可歸結(jié)為法律保障的缺失。因此，有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者及有識(shí)之士都在大聲疾呼盡快制定《學(xué)前教育法》，這種呼聲已成為近幾年兩會(huì)代表議論的熱點(diǎn)。

教師作為影響兒童發(fā)展的“重要他人”，其素質(zhì)高低直接關(guān)系到學(xué)前教育的質(zhì)量，關(guān)系到學(xué)前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，因此政府在教師發(fā)展問(wèn)題上具有不可或缺的重要作用和不可推卸的重要職責(zé)。這一點(diǎn)早已為國(guó)際社會(huì)所認(rèn)同，很多國(guó)家都通過(guò)立法來(lái)為教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展提供最強(qiáng)有力的保障。在這方面美國(guó)最具有代表性，如《提前開(kāi)始法》2003年修訂案規(guī)定，從2011年9月30日起，所有任職于“提前開(kāi)始”的教師均要擁有兒童早期教育的協(xié)士、學(xué)士或更高級(jí)的學(xué)位《不讓一個(gè)兒童落后法》對(duì)學(xué)前教育者的專(zhuān)業(yè)發(fā)展作出了明確規(guī)定，并對(duì)學(xué)前教師培訓(xùn)項(xiàng)目承辦機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)、授權(quán)、撥款、職責(zé)、活動(dòng)方案設(shè)計(jì)等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。該法2002財(cái)政年度在包括幼兒教師在內(nèi)的教師培訓(xùn)與專(zhuān)業(yè)發(fā)展上的預(yù)算是30億美元，2003財(cái)政年度則高達(dá)40億美元。使政府在幼兒教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展中的作用和職責(zé)得到了最充分的發(fā)揮和體現(xiàn)。

根據(jù)我國(guó)國(guó)情，我國(guó)的《學(xué)前教育法》主要應(yīng)在兩個(gè)方面提升我國(guó)學(xué)前教育的法律地位：一是強(qiáng)化政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中責(zé)任，一是確保國(guó)家財(cái)政對(duì)學(xué)前教育的支持。總之，學(xué)前教育立法是穩(wěn)定幼兒教師隊(duì)伍、維護(hù)幼兒教師合法權(quán)益、提高幼兒教師隊(duì)伍整體素質(zhì)，從而促進(jìn)幼兒教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展的最后屏障，也是最可靠、最強(qiáng)有力的保障。