中央：修訂１８億畝紅線的背后

楊中旭

由“耕地紅線”引發的土地管理模式變革，將對中國未來發展產生更大的影響

12月21日，本刊從相關渠道獲悉：18億畝耕地“紅線”國策正在進行修訂。

修訂并非是要變更這一中央宣稱要“嚴防死守”的“紅線”，而只是針對“紅線”內容做出調整。

兩年前，隨著“十一五規劃”的制定，18億畝耕地紅線正式成為土地管理與宏觀調控的國策。但在實施過程中，用“十一五規劃”起草者之一、中國社科院經濟學所前所長張卓元的話來說：地方政府違法用地行為屢禁不止，如果不做出變革，18億畝紅線將很快失守。

就在2007年“兩會”期間，一位剛剛從地方省委書記任上轉崗中央部委的高官告訴《中國新聞周刊》，耕地危機已經成為“迫在眉睫”的問題，希望中央盡快出臺新政策。

“雙紅線”呼之欲出

政策的最大變化，在于一條線變成了兩條線。新政策的紅線將由耕地與建設用地兩條紅線組成。

8個月前，時任國務院副秘書長徐紹史接任國土資源部部長。徐曾長期在中央與地方國土資源部門工作。

上任伊始，第一件大事是展開第二次全國土地普查。而上一次的全國土地普查，至今已有20年之久，并且，數據主要通過地方上報方式進行統計。

“有土地才會有項目，有項目才會有GDP”，中國土地勘探規劃院副總工程師鄒曉云告訴《中國新聞周刊》，“地方政府為了能夠加速發展，報上來的數量肯定比真實數量要少。”

在本刊采訪過程中，鄒曉云的這一說法得到相關渠道的證實。

因此，盡管18億畝紅線的出爐經過了科學而周密的計算，但這一計算卻是建立在第一次全國土地普查數據的基礎上。

隨著數據統計模型的優化等技術手段的進步，第二次全國土地普查采取了足球場上“邊中結合”的戰術，既從地方拿數據，中央亦有有力的取證手段，比如已經相對成熟的衛星遙感技術。

據《中國新聞周刊》了解，就在不久之前，中央通過衛星遙感技術發現，東部省份某經濟發達城市突現相當數量的新增建設用地，國土資源部設在華東大區的督察分局迅速趕到當地展開了調查。

在第二次全國土地普查工作全面鋪開之后，國土資源部希望能開出藥方，以求獲得雙管齊下的效果。這一藥方的“填寫”任務，被下達給相關業務司局和部屬研究機構。消息人士向本刊轉述了國土資源部領導的要求：找出一個擺脫耕地危機的方案來。

隨后，研究者將兩個月研究成果上報部領導，而這一藥方，正是由前述的兩條紅線組成。

相關研究者向《中國新聞周刊》具體解釋了這一“雙紅線”藥方的用意：此前經測算，按照每年新增建設用地五六百萬畝計算，如果要守住18億畝這一底線，2006底全國尚存的18億3100萬畝耕地只能支撐區區五六年時間。如果仍然堅持“單紅線”政策，盡管建設用地和耕地均還有潛力可挖，但面對城市化高速發展的特殊時期，有可能發生“撞線”。一旦撞線，如前述那位高官對《中國新聞周刊》所言，將導致相當程度的社會沖突與震蕩，對和諧社會建設不利。

“如果我們劃出兩條線，一條線是子孫萬代的耕地，一條線是短期內所亟需的建設用地，兩條線之間存在一個緩沖帶，就有望避免上述矛盾沖突的到來。”上述研究者說，“比方說，某年的建設用地有所超標，但由于緩沖帶的存在，不會沖擊到耕地紅線。”

在研究者上報給部長的方案中，包含了上述邏輯，不過并未涉及到具體數據的變化。據《中國新聞周刊》了解，在大力壓縮開發區數量、打擊以租代征、土地執法百日行動、開墾新荒地等努力之后，2007年全國耕地數量減少的局面已經有所好轉，目前約為18億7000萬畝。同時，每年批地數量已經控制在200萬畝左右。

在“雙紅線”新政策的背景下，18億畝顯然不是一個靜態的數字，會因應相關變量而微調。“實際上，即使在‘單紅線政策下，單純從數字上來講，18億畝也不是不能變化”。鄒曉云說。而據《中國新聞周刊》了解，18億畝表明中央的決心，但“不能刻舟求劍式地機械理解它”。

變革進行時

“單紅線”向“雙紅線”的轉化，只是一系列變革的開端。

不久前，浙江省省長呂祖善致信中央和國土資源部。據消息人士透露，呂在信中痛陳當前土地管理體制下地方政府的種種為難之處，懇請中央能夠考慮適度放權，浙江愿意申請成為試點省份。

上到中央，下到部長，均已原則同意這位經濟大省省長的懇請。不日，浙江將召開省委書記、省長均參加的高規格試點工作啟動會議，國土資源部部長徐紹史也應允到會，屆時將揭曉浙江將究竟享有多大范圍的土地管理權限。

浙江提出這一要求的原因，或許可以從浙江省一位基層官員的表述中找到答案。今年5月，浙江省嘉興市西塘鎮黨委書記沈國強就浙江強鎮擴權一事接受本刊采訪時曾經表示，在土地管理權上，存在著“看得見的管不著，管得著的看不見”的現象。

始于2004年的本輪宏觀調控，曾經做出上收土地管理權限的規定。僅以當年轟動一時的“鐵本事件”為例，當時規定600畝(單個項目)以下建設用地的審批權在地方，600畝之上在中央。在這一背景下，土地成為信貸與環保之外制約地方發展的三大瓶頸之首，也成為某些地方政府違法用地的導火索。據中央黨校副校長李君如透露，財政部等宏觀調控部門的部長來黨校給學員作報告時，“地方學員在下面使勁遞條子，這幾年中央與地方關系的緊張程度，估計為建國以來的最高峰”。

正在醞釀的土地管理改革設計中，包括了土地審批權限的變革：中央與地方審批權不再以數量等標準簡單劃分，而是以用途劃分。國務院和國土資源部負責掌管關系國計民生等一些重大土地用途的審批權限，除了在耕地、建設用地總量上進行調控，中央不再負責土地數量審批，省級政府的權責也由此擴大。

據有關人士告訴《中國新聞周刊》，國土資源部的想法是，其主要職能是監控，而不是事無巨細都管。“這一主張，顯然更符合市場經濟條件下政府的運作特征；而原來那種模式，更多帶有計劃經濟的味道。”

據《中國新聞周刊》了解，去年9月，國土資源部曾經向國務院上報《2006——2020全國土地總體利用規劃綱要》，未獲國務院常務會議批準。知情人士告訴《中國新聞周刊》，權力下放方面的不到位是規劃未能通過的關鍵因素之一。

一位中央理論權威在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，科學發展觀運行之初，曾經采取了以權力上收為主要調控手段的模式，用以完善包括城鄉統籌在內的5大統籌任務，“但是，這一權力上收的模式只能在短期內取得效果”，這位理論家說，“科學發展觀不斷充實的過程中，權力運行模式有序變革是題中應有之義”。