多哈回合農產品市場準入研究

研究有助于中國農產品生產者和經營者了解其在多哈回合農業談判形勢下經營風險和利弊所在，制定合適的生產經營和競爭策略。

西安交通大學金禾經濟研究中心承擔了中加合作項目——多哈回合市場準入談判的關稅減讓測度（項目編號3264），提出了基于關稅減讓的農產品市場準入進展分析報告，各模擬方案對主要進出口農產品的市場準入影響；不同減讓方案對進出口農產品影響的局部均衡分析以及中國關稅減讓模式選擇和主要策略研究等報告。

研究有利于政府確定談判立場以及制定農業政策

本報告研究農產品關稅削減的目的在于試圖根據多哈回合的談判議程，結合中國的農產品關稅水平及中國的農業發展實際，探討農產品關稅削減及其導致的進出口市場準入對中國農業和農產品的影響程度。因此，研究有助于中國農產品生產者和經營者了解其在多哈回合農業談判形勢下經營風險和利弊所在，制定合適的生產經營和競爭策略。通過本研究報告提供的分析結果，有助于中國有關部門確立談判立場，以及作為政府農業談判中的具體方案和協商的依據。此外還有助于政府制定相應的農業政策，為中國企業和農民提供可行的戰略選擇。

策略制定要以中國利益為基本點

我國在新一輪的農產品關稅談判過程中，必須從我國的根本利益和最大利益出發，根據各個削減方案的實際影響，在長期利益和近期利益的對比中，在進出口利益和國民收益的綜合比較中，在與主要貿易對手的競爭合作中，做出自身的決策。

中國應當積極支持規定最高關稅稅率

由于我國最高的稅率只有65%，而且數量極其有限，稅率絕大多數都集中在0-30%這一階段。所以規定最高稅率對我國關稅沒有明顯的削減作用，而對于其他國家削減幅度非常明顯。如果規定最高稅率為75%，則對我國沒有任何影響，這種削減對我國是十分有利的。

積極支持非從價關稅從價化

非從價關稅問題在多哈談判中爭議很大。目前WTO主要成員大量采用復雜的非從價關稅形式，目的是獲得高于從價稅的保護效果。發展中成員非從價關稅比例要遠遠低于發達成員，非從價稅透明性差，保護效果難以估計，經常導致實際的保護效果要遠遠大于表面的保護程度。而我國的從價稅數量非常有限，在從價化過程中不會產生明顯的負面影響。

維護發展中成員的利益

考慮到發展中成員農業在糧食安全、農村就業、消除貧困等方面的特殊重要性及其宏觀調控能力有限等情況，建議給發展中成員特殊差別待遇。發展中國家在削減幅度上應該小于不同實施期，同時發展中成員可以享有一定比例或一定數量的產品例外，這些產品可以不采用分層公式減讓。建議允許發展中成員選擇一些特殊產品進行較低水平的減讓，這一產品的比例必須高于發達國家的比例。

努力爭取新加入成員特殊安排

積極爭取對新成員0-10%的農產品關稅以及關稅配額產品免于削減的特殊待遇。對糧食、棉花、食糖等重點農產品以及大豆等敏感農產品的市場開放，給予高度重視并爭取必要的保護。

基于農產品進口角度提出的建議

對于進口規模較大，且我國具有明顯比較優勢的產品，首先必須明確這種比較優勢是否是由于高關稅而形成的。如果是因為高關稅而形成比較優勢，說明關稅保護效果明顯，在關稅減讓過程中不宜進行大幅度削減；如果不是因為高關稅形成的比較優勢，則關稅減讓不會形成實質的沖擊，可以適當削減關稅。

對于進口規模較小，且我國具有比較優勢的產品，如果我國的比較優勢是在高關稅的條件下獲得的，則不宜進行大幅度削減；如果不是源于高關稅，則在關稅削減過程中不會對我國的相關產業產生實質性的打擊。

對于進口規模較大，我國沒有比較優勢的產品，這種產品是我國的劣勢產品，我國國內的相關產業沒有競爭力。在這種情況下，如果高關稅保護可以發揮作用，使我國相關產業的競爭力提高，則應該保持較高的關稅保護水平。如果高關稅不能發揮作用，那么削減關稅則是更好的選擇。

對于進口規模較小，我國又沒有比較優勢的產品。在這種情況下，如果進口規模小是由于高關稅保護的結果，那么如果大幅度削減關稅則意味著進口量將會有很大幅度的增加，對我國產業造成沖擊是必然的，因此在此情況下，不能對該產品的進口關稅進行大幅度削減。而如果進口量規模較小不是由于高關稅的保護，那么削減關稅則不會產生明顯的影響。

對于敏感性產品和特殊產品的比例，應該從我國的現狀出發，盡可能爭取較大比例，并且限制發達國家這類產品的比例。

在進口農產品市場準入方面，我們除了在關稅壁壘上改革之外，還可以在非關稅壁壘上有所創新，尤其對于一些特殊和敏感的農產品的進口。在這點上，日本的“肯定列表制”就給我們帶來了很大的啟示，日本作為農產品進口大國，在農產品貿易自由化的趨勢下，為了保護本國農業，以保護本國食品安全和人民健康的名義，提高了進口食品中農藥殘留的標準。不只日本，其他各國也設置了名稱各異的貿易壁壘來限制本國農產品進口，如美國的食品反恐壁壘，這些壁壘的設置從人民健康國家安全的角度出發都是合理的，但其實質提高了農產品輸入的門檻，維護了本國農產品的安全，在貿易自由化的浪潮下仍然保護了本國農業。因此，我國也可在一些特殊產品和敏感產品的市場準入方面，本著安全健康的原則，建立相應的規則和技術措施，以此對開放的本國農業給予一定的合理保護。

基于農產品出口角度提出的建議

首先，發達國家要在關稅削減方面做出表率，削減幅度應該比發展中國家大，分層的寬度要大大小于發展中國家，削減過程中應該更能體現發展中國家的利益。從這一點出發，G20方案更加符合發展中國家的利益。

其次，在特殊產品、敏感性產品的比例上也應該體現出明顯的差別，發展中國家的敏感性產品的比例應該比發達國家的比例高至10%。

再次，進一步增加發達國家的貿易保護的透明化，消除各種各樣的非貿易壁壘以及各種非從價關稅，大量減少發達國家的配額產品的比例并增加配額產品中配額內的數量。

我國在關稅談判過程中，應該綜合考慮在關稅減讓幅度、特殊產品比例、敏感性產品比例、出口等方面的利益得失，爭取總體利益的最大化，以達到既實現進一步發展農產品自由貿易，又實現對我國農產品市場和相關產業的保護的雙重目的。此外，還應該充分考慮貿易國大小的因素，如果我國處于某一農產品貿易大國地位，那么關稅減讓后該農產品的大量進口可以提高國際市場的價格，從而部分抵消國際市場農產品的價格優勢，或者我國國內的比較優勢由于大國效應會得到一定的改善，這將有利于增加我國的總體福利水平。但如果我國處于某一農產品貿易小國地位，則關稅減讓帶來的該農產品的進口增加不會影響國際市場價格，對我國福利情況的影響也不大，因此，我們在選擇削減方案時，應考慮到這個因素。但是我國到底屬于農產品貿易大國還是貿易小國， 從具體產品的角度和從總體農產品的角度來看是不同的。從出口和進口的角度來看也是不同的，有關研究表明，玉米和大米的進口市場上我國的大國效應表現得較明顯，但小麥進口市場上大國效應不明顯，此外，盡管我國是世界上最大的大豆進口國，但是在大豆進口方面我國沒有表現出大國效應。

從長期看，農產品關稅削減、農產品自由貿易是必然趨勢，關稅保護的保護水平會不斷下降。這就要求我國在尋求短期內關稅保護的同時，不斷發展農業科技，提高農業的生產力水平，大幅度提升我國農產品的國際競爭力，使我國的農業產業發展壯大，這才是我國提升農業競爭力的最根本的途徑。

中國在多哈回合農產品談判回合中的策略選擇

從中國談判方案的選擇角度出發，我國在多哈回合農業談判的市場準入策略應該從攻防兩方面來考慮。

進攻方面的策略選擇

在談判中，應該要求相關國家按照較為激進的方案削減其關稅水平達到較高程度的市場準入。

無論是發達國家還是發展中國家，農產品關稅高峰現象嚴重。部分發達國家的關稅高峰要比發展中國家高得多。而中國2006年農產品海關稅則中最高稅率僅為65%，而且隨著我國入世后關稅水平的大幅度降低，我國農產品的關稅高峰無論是從關稅高峰的平均稅率，還是關稅高峰稅目的比例看，都在逐步降低。

我國農產品的平均關稅水平只有14%左右，已比世界農產品的平均水平62%低很多。所以也必須要求其他國家，尤其是發達國家成員做出更大的削減。如果多哈回合不能有效地解決農產品關稅問題，不僅不利于當前建立開放、公平、合理的國際農產品市場，也不利于在WTO今后的談判中，啟動解決SPS/TBT等更為復雜的市場準入議題。所以，對我國來說，美國方案和G20四方案可以達到這樣的效果。

通過考察各個利益集團所提出的關稅削減公式，我們發現中國所遭受的削減幅度均低于發展中國家的平均水平，當然也遠遠低于發達國家的水平。所以我國就有能力要求各國采用激進的削減幅度。

提倡關稅與其他產生貿易扭曲的手段（如出口補貼和國內支持）相結合進行同步減讓。例如在菲律賓提出的關稅減讓模式中提出的減讓思路是將國內支持、出口補貼等這些具有貿易扭曲作用的保護措施轉化為相應的關稅稅率，然后與關稅進行同步的減讓。這種減讓方法使關稅的調節作用從流通領域擴展到生產領域。隨著國內支持對于生產領域的不斷進入，它與關稅進行同步的減讓，使得產品的生產成本上升，對于國內支持較少的國家來講，相當于產品的相對優勢增加了，將有利于產品的出口。

在談判中要求各個成員國尤其是發達成員國家減少非關稅壁壘。對中國而言，各國降低農產品關稅，擴大農產品進口配額，有利于我國有比較優勢的農產品開拓國際市場。但必須警惕的是，即使農產品貿易自由化能夠取得較大突破，對于中國農產品出口來說，一個更為嚴峻的挑戰將是，一些成員加大對農產品檢驗檢疫標準或其他技術標準的使用力度，限制農產品的進口。

支持對高關稅進行封頂。關稅封頂的主要作用是在分層公式無法處理敏感性農產品時提供另一種對市場進行削減的可行方式（WTO，2004）。由于我國農產品最高關稅只有65%，所以封頂對我國來說不會產生不利的影響，反而可以削弱一些發達國家的關稅高峰問題。因此，我國在選擇多哈回合方案時，考慮必要的關稅封頂方案是具有較為重要的現實意義的。

限制發達成員敏感產品的范圍。由于發達國家的稅目總數遠遠大于我國的稅目總數，所以即便是2%的敏感產品也會包括大量的稅目數量，這將從根本上抵消新一輪談判關稅削減的實際意義。所以從談判立場上來講，應該盡量從數量本身來限制敏感產品，而不僅僅是控制敏感產品的比例。

要求擴大進口配額， 實現市場準入的有效增長。由于農產品貿易的敏感性， 普遍取消數量限制的原則在短時期內還難以實現， 增加進口配額仍然是擴大市場準入的必要途徑。鑒于中國在入世談判中農產品進口配額的承諾已大大超出其他WTO成員的水平，在新一輪談判中， 我們要協調同凱恩斯集團的立場， 要求其他成員擴大農產品的進口配額， 以保證我國農產品出口有一個比較穩定的環境， 求得市場準入水平上的基本平衡。

取消發達國家的特殊保障條款， 允許發展中國家指定的戰略性特殊品目實施特殊保障措施。WTO 成員中有36 個國家保留了使用特別保障措施的權利。但包括中國在內的大部分發展中國家由于沒有對產品實行關稅化， 所以沒有實行特殊保障措施的權利。為了切實落實對發展中國家的差別待遇， 我們應聯合其他發展中國家在新一輪談判中在要求取消發達國家特殊保障措施的同時，為了保障發展中國家的食品安全， 應要求建立發展中國家特殊指定戰略性產品的特殊保障機制。

防守方面的策略選擇

所謂防守方面考慮是指我國在關稅談判過程中必須從根本上維護本國農業的基本利益，從長遠的角度來促進本國農業的發展。因為任何國家政策的制訂都是為本國利益服務的，所以，制定關稅減讓政策最基本和最簡單的原則是為本國利益服務，關稅減讓政策是國際經濟貿易政策的重要組成部分。它必須與國家的整體貿易發展的總方針一致，根據國家的實際情況，制定出符合本國利益的關稅制度和關稅減讓政策。就我國目前的形勢而言，在多邊雙邊貿易談判中不能拿農業作為其他要價的籌碼，而要作為保護的重點，力爭少作減讓承諾，而不是其他要價的犧牲籌碼。

關稅減讓政策不是一成不變的，它必須隨著經濟發展的動態變化而在保護的重點或內容上有著相應的變動。對農業來說，發達國家農業機械化水平比較高，農產品的成本低，所以關稅可以大幅度地進行減讓，而發展中國家或者不發達國家，農業的發展水平相對發達國家較低，則這些國家就不能采取大幅度地降稅的關稅政策，爭取關稅的少減或免減。從這個角度來看，我國在談判過程中希望發達成員的削減幅度要盡量大于發展中國家的削減幅度。如在G10公式中，發達成員的平均削減幅度是發展中成員的2.51倍，是所有削減公式中最低的。如果按照競爭優勢的原則，該公式是最合理的。

由于我國在加入WTO的談判中已經做出了巨大的貢獻，我國農產品平均關稅水平已經比世界農產品平均水平低很多，而且進口對關稅變化比較敏感，因此可以要求降低削減的程度，選擇一些敏感性產品或特殊產品進行較小幅度的削減或不做削減。中國如果能夠爭取到對關系國計民生的重要農產品（關稅配額產品）以及稅率低于10%的農產品免于削減的特殊安排，對關稅削減承諾具有明顯意義。在這一方面我國可以聯合發展中國家一起向發達國家提出要價，要求發達國家在農產品貿易自由化的進程中作出更大的讓步。

發達國家的稅目數明顯多于發展中國家，說明發達國家采用了比發展中國家更為詳細的產品分類，充分體現了該類產品的內部差異性，這樣做可以實現更明確以及更靈活性的產品保護。

總之，我國在關稅談判過程中，應該綜合考慮在關稅減讓幅度、特殊產品比例、敏感性產品比例、出口等方面的利益得失，要有多個方案的必選和優先順序安排，爭取總體利益的最大化，以達到既實現進一步發展農產品自由貿易，又實現對我國農產品市場和相關產業的保護的雙重目的。