中國農村扶貧瞄準的歷史演變

[提 要] 自改革開放以來，我國農村扶貧經歷了四個階段#65377;從四個階段的扶貧政策內容和實際運作過程來看，農村扶貧瞄準有三個演變軌跡:在瞄準對象方面，經歷了從普遍化到區域化再到具體化的過程;在瞄準角度方面，經歷了從直接瞄準到間接瞄準再到直接瞄準與間接瞄準相結合的過程;在瞄準時序方面，經歷了從主要瞄準經濟資源到主要瞄準自然資源再到主要瞄準社會資源的過程#65377;

[關鍵詞] 扶貧瞄準;演變軌跡;農村扶貧

從1978年到現在，中國農村的扶貧開發大致經過了四個階段:[1]第一階段——體制改革推動扶貧階段(1978—1985年)#65377;從扶貧瞄準的角度來看，這一階段并沒有實施明確的目標瞄準機制#65377;其一，該階段的改革是針對整個農村地區的，是一種國家范圍內有針對性的結構性變革#65377;其二，當時整個國家都處于比較貧困狀態之中，其中農村尤甚#65377;扶貧有撒胡椒面式的做法#65377;其三，當時的改革并不是專門的扶貧#65377;可以說制度變革尤其是土地制度和鄉鎮企業制度才是農村經濟發展的主推力#65377;因此，實際上是一種外力在推動著農村的脫貧#65377;如果從瞄準的角度來理解，只能把它看作是“間接瞄準”#65377;第二階段——大規模開發式扶貧階段(1986—1993年)#65377;這一階段是中國扶貧組織化的開始，也有了一定的扶貧瞄準策略#65377;扶貧瞄準的主體專職化了，扶貧瞄準的對象有了專門的確認標準，扶貧瞄準的資金和資源(政策)的投放對象有了專門的要求#65377;但是，相對于前一階段來講，本階段的減貧速度有所放緩#65377;第三階段——扶貧攻堅階段(1994-2000年)#65377;本階段沿續了前一階段的機制#65377;但是國家明顯地加強了區域瞄準的力度，隨后又結合了人口瞄準方式#65377;扶貧主體也從政府層面擴大到社會層面#65377;這是新中國歷史上第一個有明確目標#65380;明確對象#65380;明確措施和明確期限的扶貧行動的階段#65377;相對于前一階段來說，減貧速度有所加快#65377;在1997年至1999年這三年中，中國每年有800萬貧困人口解決了溫飽問題，是進入20世紀90年代以來中國解決農村貧困人口年度數量最高水平#65377;第四個階段——脫貧致富階段(2001-)#65377;至2000年“八七扶貧攻堅”階段結束后，我國政府從一定程度上了解到貧困是不可能真正消除的#65377;如果從相對貧困的角度來理解，這是毋庸置疑的#65377;從絕對貧困的角度來理解，至少在我國的最近十年也是可以證明的#65377;“扶貧開發綱要”相對于“八七扶貧攻堅計劃”來說更能體現扶貧事業的長期性和艱巨性#65377;從扶貧瞄準的角度來看，本階段將是瞄準最為精確的階段#65377;

上述四個階段的每一次調整都涉及到扶貧目標#65380;扶貧內容和扶貧策略的變化#65377;而且，無論哪個階段的調整都是從扶貧瞄準開始#65377;綜合來看，扶貧瞄準有如下三個演變軌跡#65377;

一#65380;從瞄準對象看，經歷了從普遍化到區域化再到具體化的過程

第一個階段的扶貧瞄準對象開始是全體農民，并沒有真正地瞄準某一個具體的區域或者人口#65377;后來才有了一定的瞄準到地區的嘗試#65377;如，改變了原來的貧困地區分布在全國各地的狀況，確定了699個貧困縣，包括331個國家重點扶貧縣#65377;1982年，第一次提出要確定“三西”扶貧項目#65377;這是中國歷史上第一次集中連片的扶貧工程#65377;到了第二個階段，隨著國家級貧困縣的劃分，國家開始有意識地把扶貧重點放在這些貧困地區，扶貧瞄準進入了區域化階段#65377;區域瞄準沒有區分出區域內部的貧困人口和非貧困人口，對非貧困縣的貧困人口也沒有明確的照顧#65377;這種狀況一直持續到1996年#65377;1996年后，國家開始有步驟地瞄準到貧困家庭和貧困人口#65377;2001年國家正式地把扶持重點縣和扶貧到村#65380;扶貧到戶結合起來#65377;現階段，雖然仍然存在貧困縣，但是扶貧對象已經明確到了具體的貧困人口#65377;當然，在貧困人口尚有很大一部分集中于國家級貧困縣的情況下，要求所有的扶貧行為都能夠直接瞄準貧困人口是不可能的#65377;另外，無論是哪一個階段，對于一些特殊的貧困人群，如殘疾人#65380;婦女#65380;兒童#65380;庫區移民和其它喪失勞動能力的貧困人口，國家都有明確而直接的扶貧措施#65377;

二#65380;從瞄準角度看，經歷了從直接瞄準到間接瞄準再到直接瞄準與間接瞄準相結合的過程

扶貧瞄準可以有直接瞄準和間接瞄準兩種方式#65377;直接瞄準是指，利用中央或地方政府以及其他組織以反貧困為目標的資金和資源開展扶貧的行為方式#65377;直接瞄準可以是直接瞄準地區，也可以是直接瞄準貧困人口，甚至是直接瞄準某一個具體的貧困家庭和個人#65377;間接瞄準是指，利用中央或地方以及其他組織非以反貧困為目標但能夠從一定程度上緩解貧困的資金和資源的行為方式#65377;其對貧困的緩解起著帶動作用#65377;如，國家的宏觀經濟政策，西部大開發戰略等#65377;無論哪種方式，只要最終有利于改善貧困人口的生存狀態都可以運用#65377;

自1978年以來，我國制定了很多直接或間接的反貧困政策#65377;扶貧績效的最直接表現是貧困人口的收入增加#65377;因此，最直接，也最為準確的扶貧就是使貧困人口的收入增加最明顯的政策或方法#65377;救濟式扶貧符合了這一要求#65377;1978年后，我國農村除推行家庭聯產承包責任制外，還保留有許多直接增加收入和享受公共服務的制度安排#65377;如，農村醫療制度#65380;特殊人群的社會救濟制度(如“五?！?，有些地方還存在政府向貧困人口直接提供物質和資金的救濟#65377;但是，救濟式扶貧隨之出現了嚴重的問題#65377;因為它是一種輸血式扶貧#65377;單純的救濟式扶貧之所以被改變有其主客觀兩方面的原因#65377;其客觀原因是，經過國家有關部門對全國扶貧工作的檢查，雖然總體成績十分顯著，但也有令人擔憂的現象存在#65377;主要是不能將國家扶貧的資金重點用于因地制宜發展當地生產，而是挪做他用;將國家扶貧資金作為單純救濟款，發給貧困的農民家庭，在很短的時間內消費精光，根本就沒有起到扶貧的作用;在扶貧資金的發放方面，采取“撒胡椒面”的方式平均使用，不能解決集中連片地區的貧困問題#65377;[2]其主觀方面的原因是，農村貧困人口非常容易地得到滿足其基本生產和生活的經濟和物質條件，從而導致自身的創造力下降，出現了“等#65380;靠#65380;要”的現象#65377;國家為提升貧困人口自身的創造力，提高扶貧績效，使得扶貧活動能夠持續地進行下去，自1984年以后逐漸減少輸血式扶貧方式，增加造血式扶貧方式#65377;到1994年的八七扶貧攻堅計劃正式把開發式扶貧作為全面推廣的扶貧方式#65377;同時，農村人口原來所享有的醫療#65380;衛生等公共服務也隨之減少直至完全市場化#65377;

但是，絕對貧困人口絕對數量的減少并不意味著扶貧工作壓力的減輕#65377;其中的一點就是原有的開發式扶貧也出現了一定的問題#65377;開發式扶貧能夠通過某一項目來帶動相對大批的貧困人口脫貧#65377;但是，在實際運行中，真正從項目中獲取利益的主要不是貧困人口，而是非貧困人口#65377;貧困人口似乎不在扶貧政策的瞄準范圍以內#65377;同時，絕對貧困人口減少的結果使國家級貧困縣中的貧困人口比例減少，有近一半的貧困人口處于非國家扶貧工作重點縣內;另外，貧困人口的分布方式是小集中，大分散#65377;即全面范圍內都存在，但往往集中于某一個地區，某一個鄉#65380;村#65377;這兩種表現使得扶貧政策不得不做出適當的調整#65377;自2001年以來，國家一方面繼續沿用原有的國家扶貧工作重點縣的政策，另一方面又在全國范圍內推行扶貧到村#65380;扶貧到戶的政策，在全國范圍內確定了扶貧工作重點村，實行整村推進戰略#65377;間接瞄準和直接瞄準兩種方式共存于第四個階段中#65377;

三#65380;從瞄準時序看，經歷了從主要瞄準經濟資源到主要瞄準自然資源再到主要瞄準社會資源的過程

1978年以后的家庭聯產承包責任制雖然是屬于制度層面的社會資源，但是其原意并非瞄準社會資源，而是通過政策推動實現農村生產力的提高#65377;從這個角度來看，它是瞄準經濟資源#65377;家庭聯產承包責任制的推廣不僅帶來了農業生產力的巨大發展，也帶來了農村社會資源的破壞#65377;溫鐵軍指出，“在這種以土地為中心的財產制度創新中，政府在放棄對農村土地和其他資產的控制的同時，也放棄了對占中國人口70%左右的農村人口的社會保障，例如對村社的行政管理#65380;撫養鄉村鰥寡孤獨，以及其他農村基礎設施建設和一般公共品的供給等#65377;”[3]社會資源的破壞使得農村扶貧僅僅只與單個的家庭有關，而與集體無關;更有甚者，扶貧活動已經超越了村級集體，而變成鄉或縣級政府直接與貧困農民的事情了#65377;因此，長期以來，中國農村的扶貧活動處于貧困人口單兵作戰的境地#65377;這實際上是與早期農村貧困人口集中分布特點相違背的#65377;但是，政府對經濟資源的重視并沒有停止，開發式扶貧戰略的提出使得貧困農村更加盲目和大膽地選擇了尋找和開掘經濟資源的道路#65377;一切能夠增加經濟收入的行為幾乎都被認為是可行的#65377;當然其中也有一些值得認可的瞄準經濟資源的做法#65377;比如，以提高農村勞動力素質為目的的教育和培訓以及技術扶貧等新形式的產生#65377;

伴隨著開發式扶貧戰略的除了經濟資源被全面瞄準外，還有自然資源的過度掠奪#65377;可以說，現有的扶貧政策哪怕是被冠以可持續的頭銜，在實際應用中都可能是以自然資源的掠奪為基礎的#65377;瞄準自然資源變成了真正的瞄準#65377;自然資源變成了某些貧困地區增加收入的唯一要素#65377;土地資源被用于建廠房，耕地被大規模地侵占;水資源受到工業化帶來的大量污染物的污染;礦產資源被過度開采#65377;以國家政策推動的經濟發展行為如果以破壞自然資源為代價，都是荒謬的#65377;這種針對自然資源的扶貧瞄準有些是國家政策推動的，有些是貧困地區本身因缺乏其它的脫貧渠道而選擇的#65377;雖然可能是被迫的，但是現在看來都存在著嚴重的問題#65377;進入21世紀后，國家已經認識到靠掠奪自然資源來尋求可持續發展是不可能的#65377;隨著科學發展觀等一系列新的國家戰略的提出，扶貧領域也在逐漸地改變#65377;雖然現在還有些貧困地區仍然存在著通過毀壞自然資源換取經濟發展的現象，但是在國家和政府層面的政策規定已經沒有了#65377;自第四個階段開始，一系列的社會資源被政府所關注#65377;如對于貧困地區的綜合扶貧行動，貧困人口參與制定扶貧規劃的制度，有針對性地結合具體地區尋找扶貧途徑的制度等，都從一個側面說明了政府已經開始注意到了原來并不關心的社會資源，特別是非正式的社會資源#65377;而對于貧困地區來說，通過非正式的社會資源來達到脫貧的目的的行為早已有之#65377;如，某些地區通過其革命老區的人際影響使本地區以較寬松的標準進入國家級貧困縣行列#65377;在調查中，筆者曾聽到這樣一個故事，某一國家級貧困縣的新任縣委書記在上任的第一天晚上連續向省委書記家打了10幾個電話，目的只有一個:在國家調整貧困縣分布時使本縣能夠被劃進去#65377;至于通過老領導#65380;老將軍來發揮影響從而獲取國家扶貧資源的做法更是司空見慣#65377;

[參考文獻]

[1]中國農村扶貧開發綱要(2001-2010)[N].

[2]國風.歷史的壯舉——中國農村反貧困歷程[M].太原:山西人民出版社，2003.

[3]賀雪峰.三農中國[M].武漢:湖北人民出版社，2004.

[作者簡介]許源源，男，中南大學政治學與行政管理學院講師;蘇中英，女，中南大學2004級公共管理碩士(MPA)研究生#65377;

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