和諧社會視野中的經營性行政違法行為行政罰款標準的確定

摘要：從構建社會主義和諧社會角度看，由于采用“過罰相當”原則，忽視了經營性行政違法行為的特點，其行政罰款標準確定上存在弊端，影響了行政罰款阻止經營性行政違法行為作用的發揮。應采用經營性行政違法行為的行政罰款與違法所得及侵權之債嚴格區分、根據經營性行政違法行為降低的經營成本及消除經營性行政違法行為產生損害所需的費用確定行政罰款基數、根據經營性行政違法行為對社會可能造成危害的嚴重程度設定行政罰款倍數等三項原則確定經營性行政違法行為的行政罰款標準，并對《行政處罰法》進行相應修訂。

關鍵詞：經營性行政違法行為；行政罰款標準；基數；倍數；立法建議

中圖分類號：F31 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2007)03-0057-04

和諧社會理念的提出，是黨中央站在歷史和時代的高度對社會主義市場經濟條件下經濟社會發展規律在認識上的重要升華，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。和諧社會理念要求完善法律制度，堅持公民在法律面前一律平等，從而實現公平正義。行政罰款作為使用頻率最高的行政處罰手段，與人民群眾生活密切相關，如果標準不科學，最容易引起人民群眾和行政管理相對人對政府工作的詬病，損害政府機關的形象，降低法制的權威，不利于社會主義和諧社會的構建。

行政罰款是指行政機關對違法行為人在一定期限內令其承擔一定的金錢給付義務的處罰形式，其目的是通過讓相對人承擔一定的金錢給付義務的方式來糾正和制止違法行為。行政罰款對于經營性行政違法行為具有很強的遏止作用，但由于行政罰款標準確定上存在一些不足，影響了行政罰款作用的發揮。本文從和諧社會理念的角度出發，針對行政罰款標準確定上存在的不足，提出確定經營性行政違法行為的行政罰款標準應遵循的原則，并提出具體的立法建議。

一、經營性行政違法行為行政罰款標準確定上存在的弊端

《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第四條第二款規定：“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”此款規定確立了行政處罰的設定和實施原則，即“過罰相當”原則，立法機關和行政機關在確定經營性行政違法行為的行政罰款標準和具體數額時普遍遵從這一原則。“過罰相當”原則著重于對社會危害，也就是對“過”的補償，但“行政機構通過罰款所應達到的主要目的應是事前的遏止，而不是事后的賠償”，因此“過罰相當”原則顯然更適合作為確定民事賠償數額的原則。而將“過罰相當”原則作為經營性行政違法行為行政罰款標準的確定原則，忽視了經營性行政違法行為的特點，使得行政罰款的基數和幅度設置不科學，難以實現行政罰款制度遏止經營性行政違法行為的作用。

(一)部分經營性行政違法行為的行政罰款標準數額過低，難以實現遏止經營性行政違法行為的目的

行政罰款的威懾力來源于行政罰款的不可避免性和嚴厲性。不可避免性是指絕大多數的行政違法行為都應被發現并受到處罰，如果只有少數行政違法行為被發現并被處罰，行為人就會認為自己存在較大逃避處罰的可能性，在僥幸心理的支配下將無視行政罰款這一行政管理重要手段，肆意實施行政違法行為。嚴厲性是指行政罰款必須達到合理數額，這一數額必須能有效遏止行為人實施行政違法行為的欲望。對于經營性行政違法行為而言，由于行為人追求因實施行政違法行為而產生的利益的動機在經營期間始終存在，因此經營性行政違法行為一般呈現長期性和反復性的特點，被發現和查處的可能性相對較大，行政罰款的不可避免性可以通過提高執法人員素質和執法工作效率來實現。但是，由于部分經營性行政違法行為的行政罰款標準數額過低，其嚴厲性不足，無法使經營性行政違法行為人感到切膚之痛，難以警示其他可能實施經營性行政違法行為的人，認為實施經營性行政違法行為即使受到行政罰款的處罰仍然有利可圖，不能達到維護社會秩序和社會公共利益的目的。例如，由國家質檢總局制定的《缺陷汽車產品召回管理規定》規定，對于嚴重隱瞞汽車缺陷的廠商最高罰款3萬元。對此，行政法專家姜明安教授認為：“別說3萬元，就是罰款100萬元，也不一定能解決隱瞞汽車缺陷有可能造成的問題。而違法者則有可能已賺取了1000萬元，甚至更多。”

(二)部分經營性行政違法行為的行政罰款標準幅度過大，埋下了濫用行政裁量權的隱患，削弱了行政執法機關的公信力

由于部分行政罰款標準幅度過大，對相似的經營性行政違法行為處以行政罰款的數額可能存在巨大差距，無法給社會一個“相似情形將受到相似處理”的合理預期，不能給監督權力是否濫用提供一個相對的標準，影響了行政罰款制度作用的發揮。在執法實踐中，同樣情形的不同處理結果造成了行政管理相對人之間的不平等，不符合社會公眾對公平合理的理解和期望，必然引發對執法人員公務行為廉潔性的懷疑，不僅降低了法律的尊嚴和權威，破壞了法治的統一性，而且增加了引發和激化社會矛盾的可能性，與和諧社會理念的民主法治、公平正義、安定有序等要求相悖。另外，由于行政罰款標準幅度過大，經營性行政違法行為人會產生“法不可知、威不可測”的感覺，從而想方設法采取各種手段降低行政罰款數額，為行政權力尋租創造了條件，破壞了正常的市場經濟秩序。在南開大學國際經濟法研究所與中共中央黨校《中國黨政干部論壇》編輯部就商業賄賂問題進行的聯合問卷調查中就發現，90.65％的人為了逃避巨額罰款，會選擇宴請執法人員。

二、確定經營性行政違法行為行政罰款標準的原則

基于經營性行政違法行為行政罰款標準確定上存在上述缺陷和不足，筆者認為針對經營性行政違法行為的特點，確定行政罰款標準應遵循以下幾項原則，以實現行政罰款事前遏止經營性行政違法行為的功能。

(一)經營性行政違法行為的行政罰款與違法所得、侵權之債嚴格區分原則

違法所得是指行為人因違反行政法律規范而取得的收益。對于違法所得，《行政處罰法》第八條第三項將“沒收違法所得”作為一項獨立的行政處罰類型，但由于沒有明確規定對經營性行政違法行為必須處以沒收違法所得的行政處罰，在實踐中，往往將沒收違法所得與行政罰款相混同，簡單地采用根據違法所得確定行政罰款的方式進行行政處罰，用行政罰款代替沒收違法所得。實際上，行政罰款與沒收違法所得作為兩種互相獨立的行政處罰類型具有很大區別，從功能上看，行政罰款是對行政違法行為人合法財產的剝奪，而沒收違法所得是對行政違法行為人非法占有的財產的剝奪。另外，行政罰款不僅可以剝奪經營性行政違法行為人現有的合法財產，還可以剝奪經營性行政違法行為人將來可能擁有的合法財產，對經營性行政違法行為人將來的“物質享受自由”和再次實施經營性行政違法行為的能力具有限制作用。筆者認為，將違法所得額作為行政罰款的基數，用行政罰款代替沒收違法所得，不僅忽視了沒收違法所得這一獨立行政處罰手段功能的實現，也削弱了行政罰款對經營性行政違法行為的遏止作用。

侵權之債是指行為人因違反行政法律規范給社會和他人造成損害，而應承擔的民事賠償責任。對于侵權之債，應由調整平等主體之間財產、人身關系的民法規則來判定行政違法行為人應承擔的法律責任。也就是說，由于違反行政法律規范而對社會造成危害的，無論行為人是否受到行政處罰，都應由國家相關主管部門代表國家通過司法程序進行追償，包括彌補危害所需費用及確定彌補危害所需費用必需的調查費用。對單位和個人造成損害的，也應由單位或個人通過司法程序獲得賠償。但根據“過罰相當”原則，一些行政法律規范以經營性行政違法行為的危害后果為基數確定行政罰款標準。以危害后果作為確定經營性行政違法行為行政罰款的基數，如危害后果較小，節省的經營成本較大，將使違反行政法律規范的行為仍有利可圖，難以達到遏止經營性行政違法行為的目的。更為重要的是，以危害后果作為確定經營性行政違法行為行政罰款的基數，容易混淆行為人應承擔的行政責任與民事責任的界限。特別是對社會公共利益造成損害的，由于沒有具體受害人，行政法律規范中又將危害后果和行政罰款聯系在一起，經營性行政違法行為人應承擔的排除危害、賠償損失等民事責任往往因繳納了行政罰款而被忽視，變相減免了行為人應承擔的民事責任。

綜上所述，筆者認為，在確定經營性行政違法行為的行政罰款標準時，應將行政罰款與違法所得和侵權之債進行嚴格區分，在追繳違法所得和社會、單位、個人的損失通過司法程序獲得賠償的前提下，由行政機關通過行政罰款這一行政處罰手段對經營性行政違法行為人進行處罰，達到警示社會的目的，從而遏止經營性行政違法行為的再次發生。

(二)根據經營性行政違法行為降低的經營成本及消除經營性行政違法行為產生損害所需的費用確定行政罰款基數原則

在經營性行政違法行為中，分析行為人的主觀狀態，一般為故意，即行為人經過權衡得失，認為實施行政違法行為可以節省遵守行政法律規范需要付出的經營成本，更為經濟。因此，筆者認為，為使經營性行政違法行為人無利可圖，消除其實施行政違法行為的主觀愿望，應將行為人因實施經營性行政違法行為而節省的經營成本作為確定行政罰款的基數之一。

另外，由于實際上往往無法發現全部的經營性行政違法行為，而未發現的經營性行政違法行為對社會的損害難以通過司法途徑獲得賠償。對于這一部分損害的彌補，其經費只能由國家公共財政負擔。而已發現的經營性行政違法行為實際上在同行業者中起到了負面示范作用。行為人通過實施經營性行政違法行為降低經營成本取得競爭優勢，使同行業者受到競爭壓力，不得不為在競爭中生存而進行效仿，經營性行政違法行為人應對其行為產生的負面影響承擔法律責任。因此，筆者認為，可以將消除經營性行政違法行為對社會造成損害所需的費用作為確定行政罰款的基數之一。

綜上所述，筆者認為，確定經營性行政違法行為行政罰款的基數應由行為人因實施經營性行政違法行為而節省的經營成本和消除經營性行政違法行為給社會造成損害所需的費用兩部分組成。公式為：

經營性行政違法行為的行政罰款基數＝因實施經營性行政違法行為而節省的成本＋消除經營性行政違法行為給社會造成損害所需的費用

(三)根據經營性行政違法行為對社會可能造成危害的嚴重程度設定行政罰款倍數原則

同樣是經營性行政違法行為，偷稅漏稅與向河流直接排放工業廢液對社會可能造成危害的嚴重程度顯然不同。因此，應根據不同經營性行政違法行為的危害性確定行政罰款倍數，與行政罰款基數相乘后得出行政罰款標準。公式為：

經營性行政違法行為的行政罰款標準=經營性行政違法行為的行政罰款基數(因實施經營性行政違法行為而節省的成本＋消除經營性行政違法行為給社會造成損害所需的費用)＊行政罰款倍數

行政罰款自由裁量權過大將影響行政罰款這一行政處罰手段的權威性和說服力，使被處罰人產生不平衡心理，容易激化矛盾，不利于社會穩定，不利于和諧社會構建。“因此，在立法完全可以做到的情況下，應當盡可能事先對行政自由裁量進行比較準確、適度的設定，從而在授權法意義上，既能為執法提供一個能夠有效約束裁量權的法規范，又能為法院提供一個客觀的司法審查標準”，從而在立法環節控制行政自由裁量權，實現“相似情形受到相似處理”的理想狀態。由于經營性行政違法行為的行政罰款基數通常可以根據國家標準由科研院所提供，相對固定，因此合理限制行政自由裁量權的任務就應重點放在確定行政罰款倍數這一環節。為此，在確定倍數過程中，應采取層級限制的立法技術，即由法律、行政法規規定行政罰款的倍數幅度，如1～3倍、1～5倍等，再由規章和地方性法規在法律、行政法規限定的倍數幅度內根據行業特點和地方的具體情況確定具體的行政罰款倍數，如2倍、3倍等。通過行政罰款基數的相對固定和行政罰款倍數的絕對固定限制行政執法人員的自由裁量權，保證行政罰款處罰的客觀公正，增強行政罰款處罰的公信力。

三、確定經營性行政違法行為行政罰款標準之立法建議

筆者根據上面確定經營性行政違法行為行政罰款標準的三項原則進行法律條文設計，通過完善經營性行政違法行為的行政罰款標準，在保證實現行政管理目的的前提下，合理限制行政自由裁量權，降低行政管理相對人對行政處罰的不平衡感，促進和諧社會建設。

其一，在《行政處罰法》第二章“行政處罰的種類和設定”中增加一條：

對經營性行政違法行為，行政罰款應以違法者因實施違法行為降低的經營成本及消除違法行為對社會造成損害所需的費用之和為基數，根據違法行為可能對社會造成危害的嚴重程度確定倍數。行政罰款標準為基數和倍數的乘積。

行政罰款的基數由行政機關按照國家標準根據省級以上政府指定的科研院所提供的數據確定。 行政罰款的倍數幅度由法律、行政法規確定，行政罰款的倍數由規章和地方性法規確定。

其二，在《行政處罰法》第四章“行政處罰的管轄和適用”第二十三條中增加一款：對于經營性行政違法行為，有違法所得的，應當沒收違法所得。