世界貿(mào)易組織術(shù)語：補(bǔ)貼

摘 要：術(shù)語意義上的“補(bǔ)貼”在不同語境之下其語義存在差異。WTO法項(xiàng)下《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》里所界定的“補(bǔ)貼”并不完全等價(jià)于日常經(jīng)濟(jì)生活中所理解的“補(bǔ)貼”。正確理解構(gòu)成WTO法項(xiàng)下“補(bǔ)貼”的法律條件、正確理解補(bǔ)貼的兩個分類——禁止補(bǔ)貼和可訴補(bǔ)貼，對于澄清人們?nèi)匀淮嬖诘腻e誤認(rèn)識至關(guān)重要，避免因誤解“補(bǔ)貼”而造成政策導(dǎo)向失誤。

關(guān)鍵詞：補(bǔ)貼，專向補(bǔ)貼，禁止補(bǔ)貼，可訴補(bǔ)貼，不可訴補(bǔ)貼

WTO Term： SubsidyYU Dehe GONG YiAbstract：The terminology of subsidy has different shades of meaning in different context. The legal condition of “subsidy” under WTO law is the key factor. This article is to clarify the inaccurate understanding about the term “subsidy”and，to avoid some errors in policy due to the misunderstanding of the terminology of subsidy.

Key words：subsidy， specific subsidies， prohibited subsidies， actionable subsidies， non-actionable subsidies

2004年3月19日，美中安全和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督委員會(the U.S.-China Security and Economic Review Commission)完成了有關(guān)《中國入世承諾：中國成為WTO成員最初兩年的評估》報(bào)告，認(rèn)為中國“入世”兩年來的表現(xiàn)是“混合性質(zhì)”的。報(bào)告建議美國國會進(jìn)一步對中國施加壓力，必要時(shí)提起WTO訴訟；并建議修改對“非市場經(jīng)濟(jì)”不適用反補(bǔ)貼的法律。^[1]這意味著，在即將面臨的來自世界經(jīng)濟(jì)的競爭和挑戰(zhàn)中，無論是繼續(xù)保持“非市場經(jīng)濟(jì)”的名分，還是摘掉“非市場經(jīng)濟(jì)”的帽子，“補(bǔ)貼”和“反補(bǔ)貼”都會成為無法回避的熱點(diǎn)。因此，有必要從WTO術(shù)語的角度進(jìn)一步了解“補(bǔ)貼”的確切含義，避免由于對WTO定義下“補(bǔ)貼”的誤解而產(chǎn)生政策導(dǎo)向失誤。

一 通常意義下對“補(bǔ)貼”的定義

英文語詞subsidy(常用復(fù)數(shù))通常譯作補(bǔ)助金、津貼、補(bǔ)貼，主要指政府向生產(chǎn)者或銷售分配者支付款項(xiàng)以便降低價(jià)格，如出口補(bǔ)貼、消費(fèi)品補(bǔ)貼以及農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼等；^[2]或者“政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而發(fā)給企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)助金”^[3]。中文語詞中的補(bǔ)貼，意為給以資財(cái)補(bǔ)助，彌補(bǔ)不足。《孟子·梁惠王下》：“春省耕而補(bǔ)不足，秋省斂而助不給” 。“補(bǔ)貼”有時(shí)也作“貼補(bǔ)”，多指從某些輔助渠道獲得收入，例如“貼補(bǔ)家用”；習(xí)用之“補(bǔ)貼”常有“由政府或機(jī)構(gòu)基于某種理由提供資助給下級政府、下級機(jī)構(gòu)或企事業(yè)單位乃至個人”之意，經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“補(bǔ)貼”是財(cái)政支出當(dāng)中“轉(zhuǎn)移支出”的一種形式，指政府為了某種目的，把一部分財(cái)政資金單方面地?zé)o償轉(zhuǎn)移給居民、企業(yè)或其他受益者的支出。按照《不列顛百科全書》給出的解釋，“補(bǔ)貼”的含義如下：

政府為了促進(jìn)公益，對私營企業(yè)、家庭或其他政府部門直接或間接給予金錢補(bǔ)助、經(jīng)濟(jì)特權(quán)或特殊優(yōu)惠。就廣義而言，補(bǔ)貼既包括為改善收入分配不均而支出的福利費(fèi)，也包括政府為緩和市場力量的影響而安排的其他規(guī)劃。補(bǔ)貼無論采取何種形式，目的均為改變不合公共政策目的的經(jīng)濟(jì)效果；其作用是使受補(bǔ)貼的工業(yè)比不受補(bǔ)貼的工業(yè)得到更大的發(fā)展，從而改變經(jīng)濟(jì)社會對資源的使用。補(bǔ)貼制度歷史悠久，早在工業(yè)革命前重商主義時(shí)期各國政府已廣泛應(yīng)用。當(dāng)時(shí)的思想認(rèn)為保持對外貿(mào)易順差以積累金銀是保護(hù)本國制造業(yè)的需要。然而，人們對這種保護(hù)的說法是持懷疑態(tài)度的。盡管如此，目前世界上多數(shù)國家，仍然把保護(hù)政策作為國家經(jīng)濟(jì)政策的一部分。有的國家具有強(qiáng)有力的中央政府，能直接指導(dǎo)國內(nèi)物價(jià)和生產(chǎn)，則不實(shí)行補(bǔ)貼而代之以綜合經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。實(shí)行補(bǔ)貼方式很多，如：(1)直接支付現(xiàn)金或?qū)嵨铮?2)按低于市場正常價(jià)格提供貨物或勞務(wù)；(3)按高于市場正常價(jià)格購買貨物或勞務(wù)；(4)減免稅款和其他類似辦法。此外，政府所采取的許多政策，如削弱競爭的管理規(guī)章、要求向享受優(yōu)惠的生產(chǎn)者或國家購買貨物的規(guī)定、保護(hù)性工資和價(jià)格法則，也無不具有補(bǔ)貼的作用。所有國家都認(rèn)為海運(yùn)、空運(yùn)是國防和外交政策的重要工具，而陸路運(yùn)輸尤為發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的先決條件。因此，無論過去和現(xiàn)在各發(fā)達(dá)國家對運(yùn)輸業(yè)都廣泛實(shí)行直接補(bǔ)貼以促進(jìn)其發(fā)展。間接補(bǔ)貼來自：政府直接從私有生產(chǎn)者以高于市價(jià)購入產(chǎn)品；通過市場操縱維持高價(jià)；對私有企業(yè)以低于成本價(jià)提供勞務(wù)；或特別讓稅。創(chuàng)立補(bǔ)貼制度原為公眾的利益，但其結(jié)果會造成消費(fèi)品稅額和價(jià)格的提高，鼓勵低效率的生產(chǎn)者維持現(xiàn)狀、不圖改進(jìn)。檢驗(yàn)補(bǔ)貼政策適當(dāng)與否必須根據(jù)比較公眾所獲得的利益(通常分散且難以測定)與所付出的代價(jià)而定，用這個標(biāo)準(zhǔn)來衡量，補(bǔ)貼往往是得不償失的。^[4]

二 WTO法律對“補(bǔ)貼”的定義

根據(jù)WTO法律文件《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第1.1條之規(guī)定，“就本協(xié)定而言，如出現(xiàn)下列情況應(yīng)視為存在補(bǔ)貼：

(a)(1) 在一成員(本協(xié)定中稱“政府”)領(lǐng)土內(nèi)，存在由政府或任何公共機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政資助，即如果：

(i) 涉及資金的直接轉(zhuǎn)移(如贈款、貸款和投股)、潛在的資金或債務(wù)的直接轉(zhuǎn)移(如貸款擔(dān)保)的政府做法；

(ii) 放棄或未征收在其他情況下應(yīng)征收的政府稅收(如稅收抵免之類的財(cái)政鼓勵)（注：依照GATT 1994第16條(第16條注釋)和本協(xié)定附件1至附件3的規(guī)定，對一出口產(chǎn)品免征其同類產(chǎn)品供國內(nèi)消費(fèi)時(shí)所負(fù)擔(dān)的關(guān)稅或國內(nèi)稅，或免除此類關(guān)稅或國內(nèi)稅的金額不超過已經(jīng)征收的金額，則上述行為不得視為補(bǔ)貼。)；

(iii) 政府提供除一般基礎(chǔ)設(shè)施外的貨物或服務(wù)，或購買貨物；

(vi)政府向一籌資機(jī)構(gòu)付款，或委托或指示一私營機(jī)構(gòu)履行以上(i)至(iii)列舉的一種或多種通常應(yīng)屬于政府的職能，且此種做法與政府通常采用的做法并無實(shí)質(zhì)差別；或

(a)(2) 存在GATT 1994第16條意義上的任何形式的收入或價(jià)格支持；及

(b) 則因此而授予一項(xiàng)利益。”^[5]

三 構(gòu)成補(bǔ)貼的法律條件

根據(jù)上述定義，構(gòu)成補(bǔ)貼的法律要件是同時(shí)滿足下列2個條件：(1) 財(cái)政資助(financial contribution)是WTO成員領(lǐng)土內(nèi)公共機(jī)構(gòu)提供的(包括政府向出資機(jī)構(gòu)提供資助或?qū)⒋隧?xiàng)職能委托私人機(jī)構(gòu)或指示私人機(jī)構(gòu)執(zhí)行)；(2) 某項(xiàng)利益(benefit)因此而被授予。只要這兩個條件同時(shí)具備，即認(rèn)為構(gòu)成“補(bǔ)貼”。

(一)從給予方角度考察

政府提供的財(cái)政資助包括但不限于下列形式：

1) 政府直接轉(zhuǎn)移資金(贈款、貸款、注入股權(quán))或潛在直接轉(zhuǎn)移資金或債務(wù)(如貸款擔(dān)保)等，但若股權(quán)的注入、貸款或貸款擔(dān)保屬正常投資或采用了正常的商業(yè)慣例，則上述行為不能認(rèn)定為補(bǔ)貼；

2) 政府免除或未征收本應(yīng)征收的財(cái)政收入(如免稅、退稅或稅收減免等)；

3) 政府提供除一般基礎(chǔ)設(shè)施外的貨物或服務(wù)(如原材料、工廠場地、無償?shù)男畔⒎?wù)等)，或者由政府購買貨物(政府得到充分補(bǔ)償?shù)牟粦?yīng)視為補(bǔ)貼)；

4) 政府不直接執(zhí)行上述措施，而是通過向出資機(jī)構(gòu)提供資助或?qū)⒋隧?xiàng)職能委托私人機(jī)構(gòu)或指示私人機(jī)構(gòu)執(zhí)行；

5) 收入支持或價(jià)格支持，如將國內(nèi)生產(chǎn)者的價(jià)格固定在高于全球市場價(jià)格的水平上，降低出口產(chǎn)品的國內(nèi)運(yùn)輸費(fèi)用，免除國內(nèi)產(chǎn)品的國內(nèi)稅而進(jìn)口產(chǎn)品仍需繳納等。

(二)從接受者角度考察

判斷“利益”的標(biāo)準(zhǔn)是市場，是指接受者比從市場上可以得到的條件優(yōu)越。接受者獲得的優(yōu)惠條件與其從市場上按照正常商業(yè)途徑可以獲得的條件進(jìn)行比較，是其商業(yè)考量的標(biāo)準(zhǔn)。

“利益”的普通含義指的是好處，從詞匯本身的含義看，并不包含利益給予方必須要有支出的意思。要確定財(cái)政資助是否給予了“利益”，就要看財(cái)政資助是否使接受者處于比沒有資助時(shí)更有利的地位，其衡量的標(biāo)準(zhǔn)是市場。只有財(cái)政資助的條件比接受者從市場上可以得到的條件優(yōu)越，才可能給予“利益”。《協(xié)定》所說的“利益”并不是從合同中可以得到的利潤，而是指接受者得到了比從市場上可以得到的更為優(yōu)越的條件。若以市場經(jīng)濟(jì)指標(biāo)衡量“利益”，這個問題即不難解決。如果政府和公司簽訂的合同是真正的“普通商業(yè)行為”，即合同不比市場條件下經(jīng)過談判取得的合同條件優(yōu)越，那么公司可以得到的并不會比在市場上得到的更加優(yōu)越，這樣也就談不上得到《協(xié)定》所稱的“利益”。

四 前提條件：專向補(bǔ)貼

專向補(bǔ)貼是指給予特定企業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)、特定企業(yè)群、特定產(chǎn)業(yè)群的補(bǔ)貼。專向補(bǔ)貼可以表現(xiàn)為國內(nèi)補(bǔ)貼(domestic subsidies) 或者出口補(bǔ)貼(export subsidies)。這種補(bǔ)貼在一國經(jīng)濟(jì)中導(dǎo)致資源分配扭曲，是多邊規(guī)則需要管理的補(bǔ)貼。《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》所規(guī)定的條款只約束專向補(bǔ)貼。進(jìn)行這一區(qū)分的立論要點(diǎn)，是多邊規(guī)則只需要管理在一國經(jīng)濟(jì)中造成資源分配扭曲的補(bǔ)貼。非專向補(bǔ)貼則是可以普遍采用的，WTO法律對此沒有限制。簡而言之，在WTO法律意義下所討論的“補(bǔ)貼”，都是僅指“專向補(bǔ)貼”而言。

五 《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》的補(bǔ)貼分類

現(xiàn)行的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》將補(bǔ)貼分為兩類：禁止補(bǔ)貼(prohibited subsidies，紅燈類)和可訴補(bǔ)貼(actionable subsidies，黃燈類)。該協(xié)定起初還包含第三類補(bǔ)貼：不可訴補(bǔ)貼(non-actionable subsidies，綠燈類)。對第三類補(bǔ)貼的允許持續(xù)了五年，已于1999年12月31日終止，且沒有續(xù)延。所謂“禁止補(bǔ)貼”，是指WTO成員承諾絕不可以實(shí)施的補(bǔ)貼；“可訴補(bǔ)貼”則意味著可以為之提起訴訟的補(bǔ)貼，換句話說，如果出現(xiàn)了“可訴補(bǔ)貼”并且有認(rèn)為因此而蒙受利益損失的主體提起訴訟，則這種補(bǔ)貼是否導(dǎo)致征收反補(bǔ)貼稅需要根據(jù)對該訴訟的裁判結(jié)果而最終確定。由于前述第三類補(bǔ)貼，即不可訴補(bǔ)貼的終止，補(bǔ)貼實(shí)際上已經(jīng)形成了新的格局：“補(bǔ)貼”要么是禁止的，要么是可訴的，其法律要件和要求各不相同。

(一)禁止補(bǔ)貼 (prohibited subsidies)

根據(jù)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第3.1條，除《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定外，(a)法律或事實(shí)上視出口實(shí)績?yōu)槲┮粭l件或多種其他條件之一而給予的補(bǔ)貼，包括附件1列舉的補(bǔ)貼；以及(b)視使用國產(chǎn)貨物而非進(jìn)口貨物的情況為惟一條件或多種其他條件之一而給予的補(bǔ)貼均為禁止補(bǔ)貼(prohibited subsidies)。

根據(jù)上述定義，禁止補(bǔ)貼可分為兩類：第一類是“出口補(bǔ)貼”(export subsidies)，即按照法律或事實(shí)上(in law or in fact)視出口實(shí)績(export performance)情況而給予的補(bǔ)貼，或是完全取決于這一條件，或是作為幾個條件之一；第二類是進(jìn)口替代補(bǔ)貼(import substitution subsidies)，即視使用國產(chǎn)品替代進(jìn)口產(chǎn)品的情況而給予的補(bǔ)貼，或是完全取決于這一條件，或是作為幾個條件之一。上述補(bǔ)貼之所以被禁止，是因?yàn)樵O(shè)計(jì)這些補(bǔ)貼的目的是扭曲世界貿(mào)易，導(dǎo)致對其他國家的貿(mào)易傷害。它們可以在WTO爭端解決程序接受挑戰(zhàn)。若WTO爭端解決程序確認(rèn)一項(xiàng)補(bǔ)貼屬于禁止范圍，則該補(bǔ)貼必須立即撤消。否則，起訴方可以采取反措施(counter measures)。若國內(nèi)生產(chǎn)者因受到進(jìn)口補(bǔ)貼產(chǎn)品沖擊而遭到損害，可以征收反補(bǔ)貼稅。

(二)可訴補(bǔ)貼 (Actionable subsidies)

《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第5條之規(guī)定，可訴補(bǔ)貼可以定義為：“任何成員不得通過使用第1條第1款和第2款所指的任何補(bǔ)貼而對其他成員的利益造成不利影響，即：

(a)損害另一成員的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)；

(b)使其他成員在GATT 1994項(xiàng)下直接或間接獲得的利益喪失或減損，特別是在GATT 1994第2條下約束減讓的利益；

(c)嚴(yán)重侵害另一成員的利益。

本條不適用于按《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第13條規(guī)定的對農(nóng)產(chǎn)品維持的補(bǔ)貼。^[5]”

根據(jù)以上定義，可訴補(bǔ)貼屬于那些既不被禁止，又不能免于質(zhì)疑的補(bǔ)貼，因此這種補(bǔ)貼潛在地容易被起訴，或被征收反補(bǔ)貼稅，但這樣做必須滿足必要的條件，總的原則是任何成員不得通過使用第1條第1款和第2款所指的任何補(bǔ)貼而對其他成員的利益造成不利影響。該協(xié)定確定了3種不利影響：

——對另一成員的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害(injury)；

——使根據(jù)GATT1994獲得的利益喪失或減損(1ification or impairment of benefits)；

——“嚴(yán)重侵害”(serious prejudice)另一成員的利益。

在提起這類補(bǔ)貼訴訟時(shí)，起訴方必須舉證并證明補(bǔ)貼對其利益造成不利影響。否則，補(bǔ)貼就是允許的。該協(xié)定界定了補(bǔ)貼能夠引起的三種形式的損害(damages)。(1)一個國家的補(bǔ)貼可能傷害(hurt)一個進(jìn)口國的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)(domestic industry)；(2)在第三國市場競爭時(shí)，補(bǔ)貼可能傷害來自另一國家的出口競爭者；(3)一國的國內(nèi)補(bǔ)貼可能傷害力圖在補(bǔ)貼國國內(nèi)市場參與競爭的出口者。若爭端解決機(jī)制裁定補(bǔ)貼的確有不利影響，則補(bǔ)貼必須撤消或者它的不利影響必須消除。再者，若國內(nèi)生產(chǎn)者因受到進(jìn)口補(bǔ)貼產(chǎn)品沖擊而遭到損害，可以征收反補(bǔ)貼稅。

關(guān)于可訴補(bǔ)貼的確認(rèn)，涉及以下術(shù)語，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)(domestic industry)、損害(injury)、利益的減損或喪失(1ification or impairment of benefits)、嚴(yán)重侵害(serious prejudice)。對這些術(shù)語的確切理解，是確認(rèn)可訴補(bǔ)貼、真正把握可訴補(bǔ)貼法律內(nèi)涵的關(guān)鍵。

六 結(jié)論

補(bǔ)貼，在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》中有其特定含義，并不是任何補(bǔ)貼都是禁止的或可訴的，只有專向補(bǔ)貼才被納入《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》管轄的范疇。專向補(bǔ)貼又可分為禁止補(bǔ)貼和可訴補(bǔ)貼(不可訴補(bǔ)貼條款已終止并失效)。市場經(jīng)濟(jì)地位的取得有利于中國在世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易競爭方面增強(qiáng)參賽能力，但同時(shí)也要求我們提起對“補(bǔ)貼”和“反補(bǔ)貼”方面問題的重視。不可訴補(bǔ)貼的取消使得即便是非專向補(bǔ)貼也可能受到詰問和挑戰(zhàn)。立法和制定政策務(wù)必考慮補(bǔ)貼分類的變化，尤其是不可訴補(bǔ)貼終止所帶來的影響，以避免由于政策誤導(dǎo)而造成損失。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]上海WTO事務(wù)咨詢中心信息部.www.sccwto.net.

[2]王福穰.英漢投資經(jīng)濟(jì)詞典.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1994.

[3]陳今池.立信英漢財(cái)會大詞典.上海：立信會計(jì)出版社，1994.

[4]不列顛百科全書(國際中文版).中國大百科全書出版社，1999.

[5]烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果法律文本.北京：法律出版社，2000：235.

余德和：北京市合通律師事務(wù)所，100010

龔益：中國社會科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，100732