對建立城鄉統一的公共財政的思考

摘要:免征農業稅是新農村建設的重要舉措，不僅減輕了農民負擔，更將引發農村上層建筑和農村經濟社會各領域的深刻變化#65377;但是，我們應免征農業稅也產生了諸多亟待解決的問題，必須繼續深化改革，建立覆蓋城鄉的公共財政制度，構建精干高效的基層行政管理體制和運行機制，建立農民增收減負的長效機制，實現城鄉經濟社會協調發展#65377;

關鍵詞:農業稅;黑龍江;農民負擔

中圖分類號:F812.8 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)01-0160-02

2005年12月29日，全國人大常委會以162票贊成#65380;無人反對#65380;1票棄權的表決結果，通過了關于廢止農業稅條例的決定，現行的農業稅條例自2006年1月1日起廢止#65377;這標志著在中國存在2600年歷史的農業稅將徹底成為歷史#65377;通過對全部取消農業稅試點的黑龍江省的調查發現，取消農業稅在產生重大而積極影響的同時，也暴露出了農村現行體制的諸多問題#65377;為推進社會主義新農村建設，需要進一步推進農村綜合配套改革#65377;

一#65380;取消農業稅后出現的新問題

1.鄉村政府職能轉變緩慢，不適應農村發展的需要#65377;稅改前，鄉村兩級的主要工作任務是收取稅費#65380;催收糧款和計劃生育，群眾稱之為“要錢#65380;要糧#65380;要命”#65377;農村基層干部與農民因收繳稅費而產生的矛盾和摩擦不斷，干群關系比較緊張#65377;免征農業稅后，政府的管理職能相對弱化，而服務職能應大大增強#65377;在調查中發現，目前，鄉鎮政府一定程度上還普遍存在職能越位#65380;缺位和錯位情況，該管的沒管好，不該管的還在管#65377;鄉鎮政府職能越位主要表現在經濟管理領域，在進行經濟結構調整時，仍然習慣使用行政命令的方法，搞形象工程，不會引導#65380;示范，常常違背增加農民收入和發展地方經濟的初衷#65377;

2.鄉村兩級組織經費短缺，運轉困難#65377;稅改前，黑龍江省納入農業稅預算管理的收入為28.2億元，免征農業稅后，中央財政予以26.83億元轉移支付，加上省級財政取消了市#65380;縣糧食提價增收農業稅上解2.5億元，基本能夠保證鄉鎮機構和村級組織的正常運轉#65377;但是鄉村原來還有570萬畝計稅面積以外的“黑地”，由于免征農業稅而減少了收入，因為“黑地”在稅改前沒有納入計稅面積，但實際上這部分地在農民那里是交稅交費的，作為其他收入一向用于補充鄉村運轉經費不足#65377;免征農業稅后，不能再征收“黑地”的稅費了，鄉村又得不到轉移支付補助，鄉村由此減少了一塊收入，從而鄉村政權和組織運轉經費出現了缺口#65377;

3.化解途徑減少，鄉村債務問題日益嚴重#65377;目前，黑龍江農村普遍債務負擔沉重，而且債務數額大，涉及范圍廣#65377;鄉村債務問題并不是稅費改革帶來的，但稅費改革的推行，降低了村級的收入，加劇了鄉鎮的財政困難，從而使得鄉村債務問題更加突現出來，現在已經危及到鄉村的正常運轉#65377;目前債務總額和債權總額逐年上升，出現債權難以清收#65380;債務難以化解的局面:一是化債的途徑越來越少;二是缺乏化債的資金來源;三是債務硬，債權軟#65377;當前，沉重的鄉村債務，給農村經濟發展#65380;干群關系改善#65380;基層組織的正常運轉#65380;農村經濟發展和社會穩定造成嚴重危害，導致一些農村改革政策措施難以落實，成為加重農民負擔和引起農民負擔反彈的嚴重隱患，成為引發農村新的矛盾和糾紛的重要源頭#65377;

4.土地收益提高，土地矛盾激化#65377;稅費改革以來，特別是免征農業稅和糧食直接補貼后，農民的負擔大大減輕了，土地的產出效益明顯提高，土地的“身價”倍增，大批農民紛紛爭要土地，而村集體地源緊張或根本無地可分，無法滿足農民索地要求，使家庭聯產承包以來的人地矛盾再次被激化，出現了土地矛盾糾紛上訪高潮，形成新的農村社會矛盾#65377;還有些農民因地價上漲，退耕還林積極性削減，甚至出現侵蝕林地#65380;毀林開荒問題#65377;

5.“一事一議”難執行，農村公益事業發展緩慢#65377;過去，農村公益事業建設有公益金#65380;公積金收入和“兩工一車”來保障，取消農業稅后，農村公益事業建設失去了固有的資金和勞務來源，凡屬村集體生產設施#65380;公益事業的建設資金和農村“兩工”，均實行“一事一議”，由村民民主討論決定#65377;由于受籌集資金上限控制以及村集體經濟發展水平#65380;農民收入水平和受益均衡與否等限制，“一事一議”存在“議難決#65380;決難行”的問題#65377;而財政轉移支付又僅能使鄉鎮維持“保運轉，保吃飯”，鄉村組織在正常運轉都難以為繼的情況下，很難拿出資金來進行農村基礎設施建設和改善農村基本生活條件#65377;

6.資金投入不足，農村義務教育發展滯后#65377;取消農業稅后，農村義務教育的重擔直接壓在縣級，雖然國家給予了轉移支付，黑龍江省也加大了對教育的投入，但僅能保證教師工資和學?；具\轉#65377;特別是全部免征農業稅和實行教育收費“一費制”后，使學校正常的運轉經費在原本就很困難的情況下更加難以得到保障#65377;同時，還面臨農村中小學教育布局調整#65380;危房改造問題，農村義務教育發展更是舉步維艱#65377;

7.國家轉移支付不足，農村社會保障制度資金缺口大#65377;農民社會保障主要依靠土地和勞務，公共財政覆蓋農村的程度和水平還很低，農村五保戶供養#65380;農村醫療救助#65380;農村最低生活保障#65380;新型農村合作醫療#65380;農村養老保險和農業保險等制度的建立和完善，已成為解決農村經濟社會發展滯后問題的關鍵性措施，但目前的財力狀況難以承受，也可以說是一時難以解決的問題#65377;

二#65380;建立城鄉統一的公共財政，促進新農村建設

1.根據財權和事權相統一的原則，繼續改革和完善縣鄉財政管理體制，確保鄉鎮正常經費支出需要#65377;縣鄉政府是與農村居民直接接觸的基層政府，縣鄉政府財力如何，直接關系到政府能否順利履行相應的職能，關系到能否滿足廣大農民的社會公共服務需求，關系到農村的社會穩定#65377;為保證農村稅費改革的順利實施，必須解決基層政府的財力困境問題，包括構建科學的財政管理體制;合理劃分財權和事權;建立規范的轉移支付制度;加強財政支農力度#65377;由于農業的基礎地位和弱質產業的特點，國家財政要建立多渠道#65380;多層次#65380;多形式的農業投入體系，加大對農業基礎設施建設的投入#65377;重點是增加國家和省農業基礎建設項目投資，財政支農#65380;農業開發和扶貧資金重點向農業基礎設施項目建設傾斜#65377;財政要支持農業經濟增長方式的轉變，財政投入要重點投向公共產品和準公共產品，改善農業發展的條件，降低農業生產經營成本#65377;

2.進一步深化鄉鎮政府機構改革，轉變政府職能，努力構建服務型政府#65377;一要進一步精簡機構和編制#65377;應本著“小政府#65380;大服務”和精簡效能的原則，大刀闊斧地進行政府機構改革，縮小政府規模，進一步降低行政成本#65377;機構設置不再強調上下對口，允許縣市根據經濟發展的實際需要設置機構，鄉鎮政府不再劃分行政和事業編制，也不再按原編制數進行精簡，而是根據土地面積和人口規模，將鄉鎮干部人數限制在20~30人#65377;二要繼續推進鄉鎮政府職能轉變#65377;科學界定鄉鎮政府的事權是鄉鎮政府機構改革的基礎#65377;要按照“小政府#65380;大服務”的要求，把鄉鎮政府的職能定位在促進經濟發展#65380;加強社會管理#65380;搞好公共服務#65380;維護社會穩定上，其中要把促進農村經濟發展#65380;增加農民收入#65380;幫助農民致富放在工作的首位，切實發揮好鄉鎮政府的服務職能#65377;而要實現和促進職能轉變，關鍵要克服傳統思維的慣性，進一步完善工作機制，由過去的微觀管理為主向宏觀指導方面轉變，由行政管理向市場引導轉變，由行政命令向管理服務轉變#65377;

3.以提高農民自我發展能力和素質為中心，進一步深化農村義務教育體制改革#65377;享受最基本的基礎教育，是公民權利的重要組成部分，因此，基礎教育未來發展的重要目標，就是要盡可能地實現一種“社會公平”#65377;農村義務教育體制改革應主要圍繞逐步實行免費義務教育#65380;明確各級政府支出責任#65380;建立農村義務教育長效保障機制#65380;提高教學質量#65380;促進教育公平的改革目標開展工作#65377;這就要進一步完善教育經費保障機制;繼續推進農村義務教育管理體制改革，依法全面實施教師資格準入制度#65377;大力發展農村職業教育，使農村后備勞動力資源具有較高的科技文化素質，以適應社會主義市場經濟發展的需要，促進農村勞動力轉移#65377;優化配置教育資源#65377;要加大政策支持力度，合理調整中小學布局#65377;

4.完善“一事一議”制度，建立中央#65380;省和地方三位一體的農村公共產品供給體制，促進農村公共設施#65380;公益事業建設#65377;一是大力發展鄉村經濟，增加村級收入，加大對公益事業的資金投入#65377;二是規范“一事一議”運作程序，充分體現農民意愿#65377;三是強化監督管理，嚴格?？顚Ｓ?，提高資金使用的透明度#65377;四是必須深化公共財政體制改革，加大農村公益事業投入#65377;應將農村純公共品納入國家預算支出范圍，改變城鄉公共產品供給待遇的不平等，給予農村居民國民待遇#65377;五是按照財權事權相統一的原則，明確各級政府提供公共產品的職責#65377;國家應根據農村公共產品的受益范圍，建立起由中央#65380;省#65380;地方三位一體的農村公共產品供給體制#65377;六是完善農村公共產品的籌資制度，走投資主體多元化的道路#65377;在目前政府財力有限的條件下，有必要在明晰產權關系的條件下，積極引進民間投資，通過投資主體多元化，動員社會資源來增加公共產品供給，建立以公共財政為主體，動員社會各方面力量共同參與的農村公共產品投融資體制#65377;

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