城鄉(xiāng)就業(yè)一體化的制度約束與制度創(chuàng)新

摘要:在影響城鄉(xiāng)就業(yè)一體化的諸多約束條件中，制度性的因素是根本的，只有切實(shí)把戶(hù)籍制度#65380;就業(yè)制度#65380;社會(huì)保障制度以及城鄉(xiāng)教育制度改革好，才能促進(jìn)勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間自由#65380;公平#65380;有序地流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的公平競(jìng)爭(zhēng)和有效配置#65377;

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)就業(yè)一體化;制度約束;制度創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào):F304.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2007)01-0032-02

一#65380;制約城鄉(xiāng)就業(yè)一體化的制度因素

城鄉(xiāng)就業(yè)一體化已經(jīng)成為解決勞動(dòng)力市場(chǎng)分割問(wèn)題的一個(gè)共識(shí)，然而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化有著諸多的約束條件，追究其影響因素，既有歷史的，又有現(xiàn)實(shí)的;既有主觀的，又有客觀的;既有經(jīng)濟(jì)的，又有政治文化的#65377;但在眾多的因素中，制度性因素的約束是關(guān)鍵的#65377;

1.戶(hù)籍制度

戶(hù)籍制度是政府職能部門(mén)對(duì)所轄居民的基本狀況進(jìn)行登記并進(jìn)行相關(guān)管理的一項(xiàng)國(guó)家行政管理制度，其目的在于維護(hù)社會(huì)治安和提供人口統(tǒng)計(jì)資料#65377;然而，我國(guó)的戶(hù)籍制度卻有著不同尋常的意義，它曾經(jīng)嚴(yán)格限制人們的自由流動(dòng)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是在很多地方仍然存在指標(biāo)控制;二是要收取城鎮(zhèn)增容費(fèi)#65377;雖然國(guó)務(wù)院在1998年8月批轉(zhuǎn)的公安部《關(guān)于當(dāng)前戶(hù)籍管理中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》中，允許孩子隨父母#65380;夫妻投靠以及老年人投靠子女的落戶(hù)，但從實(shí)際執(zhí)行情況看，多數(shù)大中城市并沒(méi)有積極地進(jìn)行落實(shí)，制度的慣性和部門(mén)的利益嚴(yán)重地阻礙著戶(hù)籍制度的改革#65377;

戶(hù)籍制度的直接后果是將勞動(dòng)力市場(chǎng)分割成兩個(gè)大的群體，農(nóng)村與城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng);同時(shí)不同規(guī)模和不同發(fā)展程度的城市之間的戶(hù)籍也存在著相當(dāng)大的差異，市民身份本身實(shí)際上也是被分割的，這就使我國(guó)的人群中出現(xiàn)了多重分割的現(xiàn)象，這種人群的多重分割導(dǎo)致了勞動(dòng)力市場(chǎng)的多重分割#65377;這種制度還形成了既得利益的市民群體，這一事實(shí)在市民角度更多地表現(xiàn)為一種心理的排斥，農(nóng)民的就業(yè)流動(dòng)經(jīng)常會(huì)被當(dāng)做是對(duì)市民權(quán)利的一種侵蝕，而事實(shí)上這本來(lái)是任何一個(gè)公民所應(yīng)有的權(quán)利#65377;而在農(nóng)民的角度來(lái)看，這種制度使農(nóng)村人口流向城市，看做是一種地位的向上流動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)村人口簡(jiǎn)單地以流向城市為目標(biāo)#65377;我們不能忽視的是這種制度所形成的心理狀態(tài)，它可能會(huì)有巨大的慣性而繼續(xù)影響城鄉(xiāng)就業(yè)一體化機(jī)制的建立#65377;

2.就業(yè)制度

傳統(tǒng)計(jì)劃體制下，勞動(dòng)力從制度上被分割為城鎮(zhèn)勞動(dòng)力和農(nóng)村勞動(dòng)力而且實(shí)行不同的就業(yè)政策#65377;在城鎮(zhèn)，政府通過(guò)統(tǒng)配制實(shí)行“勞者有其崗”;在農(nóng)村，則通過(guò)全面推行土地改革實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，靠土地實(shí)行自然就業(yè)#65377;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)進(jìn)行了漸進(jìn)式的改革，這就決定了農(nóng)村就業(yè)制度創(chuàng)新還很不到位，農(nóng)村勞動(dòng)者在求職#65380;就業(yè)#65380;管理等方面遇到不平等待遇，城鎮(zhèn)能夠真正向農(nóng)民開(kāi)放的只是小城鎮(zhèn)就業(yè)市場(chǎng)和城市中那些“苦#65380;臟#65380;險(xiǎn)”的就業(yè)工種;農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)強(qiáng)制性收取管理費(fèi)#65380;用工調(diào)節(jié)費(fèi)等#65377;例如，廣東省中山市對(duì)每個(gè)農(nóng)民工的各項(xiàng)收費(fèi)達(dá)到820元#65377;另外，當(dāng)前我國(guó)強(qiáng)調(diào)把就業(yè)問(wèn)題解決得如何列入地方干部政績(jī)考核指標(biāo)，一定程度上造成了某些地方干部為了追求個(gè)人的政績(jī)，就以種種的行政手段和所謂的法律手段限制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)，在勞動(dòng)力流動(dòng)問(wèn)題上極力排斥外來(lái)勞動(dòng)力，人為地分割勞動(dòng)力市場(chǎng)#65377;

3.社會(huì)保障制度

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障體系并存著兩個(gè)相互獨(dú)立又相互聯(lián)系的層次，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位中的就業(yè)人員享受著相對(duì)較為完善#65380;水平較高的社會(huì)保障服務(wù);而農(nóng)村廣大居民在這方面的情形恰好相反，主要依靠家庭保障而缺乏社會(huì)保障#65377;所以，我們的社會(huì)保障制度有一個(gè)嚴(yán)重的缺失:沒(méi)有將農(nóng)村人口納入進(jìn)來(lái)#65377;這一缺失使農(nóng)村勞動(dòng)力有著巨大的后顧之憂(yōu)#65377;而城市的社會(huì)保障也不是開(kāi)放型的，大量在城市做初級(jí)工作的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力無(wú)法享受城市的社會(huì)保障，而他們事實(shí)上卻是城市的一員#65377;農(nóng)村人口缺乏后盾的支持，一方面使他們無(wú)法完全自由流動(dòng)，另一方面也造成農(nóng)村資源的浪費(fèi)，因?yàn)橥獬鰟?wù)工的農(nóng)村人口在務(wù)工的同時(shí)，根本不可能同時(shí)精心地經(jīng)營(yíng)自己的農(nóng)業(yè)工作#65377;

4.城鄉(xiāng)教育制度

雖然新成長(zhǎng)的農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)有所提高，但是從整個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)者隊(duì)伍的素質(zhì)來(lái)看，仍然不能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要#65377;農(nóng)村勞動(dòng)力的文化素質(zhì)和技術(shù)素質(zhì)明顯偏低，影響了城鄉(xiāng)就業(yè)一體化工作的順利實(shí)施#65377;因?yàn)槌青l(xiāng)就業(yè)一體化的目的是為城鎮(zhèn)勞動(dòng)力和農(nóng)村勞動(dòng)力提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，如果農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)明顯偏低，則城鄉(xiāng)勞動(dòng)力平等就業(yè)的愿望只是可能而不能成為現(xiàn)實(shí)#65377;目前，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育規(guī)模是城市基礎(chǔ)教育的兩倍，但它所得到的教育經(jīng)費(fèi)投入總量卻還不到城市的一半，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足#65377;

戶(hù)籍制度#65380;就業(yè)制度#65380;不完善的社會(huì)保障體系以及不平等的教育體制所形成的約束，在某種程度上成為一種強(qiáng)制的力量將勞動(dòng)力市場(chǎng)分割開(kāi)來(lái)，它們是城鄉(xiāng)一體化就業(yè)的最重要的制度約束，是根本性的障礙#65377;

二、制度創(chuàng)新：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化的必然選擇

要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化，使得勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間能夠自由#65380;公平#65380;有序地流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的公平競(jìng)爭(zhēng)和有效配置，就必須對(duì)現(xiàn)有的戶(hù)籍管理#65380;就業(yè)體制#65380;社會(huì)保障#65380;教育培訓(xùn)等多個(gè)方面的制度進(jìn)行改革與創(chuàng)新:

1.切實(shí)改革戶(hù)籍制度，實(shí)現(xiàn)就業(yè)機(jī)會(huì)平等#65377;現(xiàn)行的戶(hù)籍制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的核心問(wèn)題，也是最大的制度性障礙，硬性限制了農(nóng)民向城市的流動(dòng)#65377;盡管?chē)?guó)家為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)戶(hù)籍管理制度進(jìn)行了一系列改革，但一些地方并沒(méi)有完全按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行#65377;一些地方仍對(duì)農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)進(jìn)行諸多限制，一些地方仍在收取不合理的城鎮(zhèn)增容配套費(fèi)，因而必須切實(shí)改革戶(hù)籍制度#65377;要逐步建立統(tǒng)一#65380;開(kāi)放#65380;競(jìng)爭(zhēng)#65380;有序#65380;城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)，所有城市和小城鎮(zhèn)取消城鄉(xiāng)界限，勞動(dòng)者自主擇業(yè)#65377;最近，江蘇和浙江對(duì)戶(hù)籍管理制作出了重大改革，放開(kāi)戶(hù)口后沒(méi)有產(chǎn)生消極影響，也沒(méi)有產(chǎn)生人們擔(dān)心的社會(huì)震蕩#65377;有條件的地方可從實(shí)際出發(fā)，實(shí)行按居住地登記戶(hù)口的制度，使戶(hù)籍制度改革能有重大突破#65377;

2.深化就業(yè)制度改革，逐步形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等的就業(yè)制度#65377;在建立城鄉(xiāng)就業(yè)一體化過(guò)程中，首先是消除對(duì)城鄉(xiāng)就業(yè)方面的不同待遇，也就是不區(qū)分城鄉(xiāng)而只強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)力的就業(yè)#65377;這意味著城鄉(xiāng)就業(yè)一體化并不是簡(jiǎn)單地解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移這樣的問(wèn)題，它還倡導(dǎo)公民以自身?xiàng)l件贏得就業(yè)機(jī)會(huì)，讓農(nóng)民與市民在統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)上進(jìn)行公平#65380;公正#65380;公開(kāi)的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，勞動(dòng)力供求主體雙向自由選擇確定勞動(dòng)就業(yè)關(guān)系，從而讓進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)合法化#65380;制度化和效率化#65377;其次要深化企業(yè)用人制度改革，盡快讓城市各種企業(yè)具有相對(duì)完整的用人自主權(quán)，可以完全自主地在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)上選聘人員#65377;此外還要加快建立和健全就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，努力讓流動(dòng)的農(nóng)民都能得到及時(shí)有效的信息;大力發(fā)展勞動(dòng)力市場(chǎng)的中介組織，為進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)提供有效高質(zhì)服務(wù)#65377;

3.深化社會(huì)保障制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度#65377;無(wú)論是在城市還是在鄉(xiāng)村，勞動(dòng)力自由流動(dòng)的一個(gè)重大后顧之憂(yōu)就是社會(huì)保障問(wèn)題，但由于目前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件相差甚遠(yuǎn)，農(nóng)民的社會(huì)保障基本處于無(wú)助的自然狀態(tài)，試圖讓城鄉(xiāng)兩種不同水平的保障制度馬上并軌，一下子實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)保障制度是不現(xiàn)實(shí)的，考慮到我國(guó)目前的實(shí)際情況和國(guó)家財(cái)力的可能性，可以以進(jìn)城農(nóng)民工為突破口，將進(jìn)城農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會(huì)保障之中，同時(shí)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，著手建立不同形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，縮小城鄉(xiāng)保障方面的差別;再逐步創(chuàng)造條件，建立包括農(nóng)村農(nóng)民在內(nèi)的所有人口的社會(huì)保障制度#65377;

4.深化農(nóng)村教育制度改革，逐步縮小城鄉(xiāng)教育體制的差別#65377;由于農(nóng)村勞動(dòng)力整體素質(zhì)不高，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移供給和城鎮(zhèn)勞動(dòng)需求之間存在一定偏差，即使戶(hù)籍和就業(yè)的“籬笆”完全撤除，農(nóng)民進(jìn)城也會(huì)遇到人力資本短缺的問(wèn)題#65377;所以，各級(jí)政府尤其是中央政府要更多地承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任，切實(shí)保障農(nóng)村基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)投入，全額保障九年制義務(wù)教育階段的經(jīng)費(fèi)投入#65377;同時(shí)，在確保農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入的前提下，政府應(yīng)出資建立農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)基金和基地，針對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有勞動(dòng)力的年齡#65380;文化和居住地的發(fā)展?fàn)顩r及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體需求，免費(fèi)進(jìn)行分類(lèi)培訓(xùn)#65377;建立規(guī)范的勞動(dòng)力市場(chǎng)信息發(fā)布制度，改變信息不對(duì)稱(chēng)的狀況，讓農(nóng)民少擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，多得實(shí)惠#65377;

參考文獻(xiàn):

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[責(zé)任編輯張凌]

（注:本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文）