中國公立高校政府投入有效管理研究

[摘要]通過回顧改革開放以來中國公立高校政府投入模式的沿革，發現中國公立高校政府投入存在模式不科學、政策導向失衡兩方面的問題，借鑒英國高等教育基金委員會（HEFCE）對英國公立高校的投入模式，從投入產出理論、新公共管理理論和公共產品理論——社會公平角度出發，建議中國公立高校政府投入構成應該有明確的劃分，適時建立公立高校政府投入中介機構，在合理的成本分析基礎上建立以投入為基礎的公式撥款機制，改革公立高校政府投入模式，建立公立高校財政監督機制。

[關鍵詞]公立高校，政府投入，有效管理。

[中圖分類號]G647.5[文獻標識碼]A[文章編號]1005-4634(2007)04-0288-06

政府對公立高校的財政撥款取決于政府的高等教育財政政策，而政府的高等教育財政政策又更多地取決于高等教育經費預算在國家預算中的優先級次。中國目前還處于社會主義初級階段，公立高校在發展中資金短缺現象明顯。現有的對公立高校的政府投入模式單一，激勵效果不明顯，導致高校盲目擴大規模，科研能力提升緩慢。在制約財政撥款的國家財政實力沒有提高到一定程度的情況下，基于其他相關因素的財政撥款標準的研究在現階段還未深入展開。因此，在增加政府撥款困難較大的前提下，對撥款的研究主要集中于：通過改進撥款方法或模式提高公立高校運作效率從而降低高校成本。

1中國公立高校政府投入分析

1.1中國公立高校政府投入模式沿革

中國實行中央和省級政府兩級管理、以省級政府管理為主的高等教育管理體制。與之相對應，中央部委所屬高等學校的財政撥款主要由中央財政支出，省屬高等學校的財政撥款主要由省級財政支出。同時，中央財政對地方高校與地方財政對中央高校也互有一定的項目支出（見表1）。現行的高校撥款機制是“投入加協商”的混合撥款機制。

從改革開放以來，中國的高等教育事業不斷發展，政府對公立高校的投入模式亦隨之不斷發展：

1）1979年以前，采用“基數+發展”模式。“基數+發展”模式是指各高校的經費分配額以其前一年度所得的經費份額為基礎，適當考慮當年的變化情況，確定當年的經費分配額度；

2）1985年開始，采用“綜合定額+專項補助”。“綜合定額+專項補助”模式是由財政部門和教育主管部門根據培養成本確定的人均教育經費的定額標準，區別各類層次高校、各系科和專業，定額標準有所不同。該辦法還重申：高校有權按照“包干使用，超支不補，節余留用，自求平衡”的原則，自主統籌安排使用主管部門核定的預算經費，允許高校可將上年度預算節余部分轉入下年度使用。

此時，較“基數+發展”模式而言，“綜合定額+專項補助”是基于對高校辦學成本的分析，在透明性和公正性方面均有明顯改進，在一定程度上反映了高校成本行為規律，體現了市場經濟要求；

3）事實上，高等教育撥款方式除了公式撥款外，還有合同撥款、基金制等方式。早在1993年，中央和國務院在《中國教育改革和發展綱要》中就指出“改革對高等教育的撥款機制，充分發揮撥款手段對高等學校的宏觀調控作用。對于不同層次和科類的學校撥款標準和撥款方法應有所區別。改革按學生人數撥款的辦法，逐步實行基金制。”當時的國家教委于1994年率先對直屬的34所高校實行基金制。高等教育基金包括：普通基金和專項基金兩部分，普通基金用以維持高校的日常運行，通過撥款方式撥到高校；專項基金主要考慮到高校發展的特殊需要；

4）從2002年起，財政部對中央部門的預算核定方式為：基本支出預算+項目支出預算。基本支出預算是行政事業單位為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務而編制的年度基本支出計劃；項目支出預算是行政事業單位為完成其特定的行政工作任務或事業發展目標，在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃。教育主管部門對高等學校的撥款也開始按此方向進行改革。具體來說，高等教育的財政支出由如下幾大部分組成：第一，高等教育事業費，按定員定額的方法撥付；第二，高等學校科研費，通過招標、申請、評議程序，專項撥付；第三，高等學校基本建設費，采用立項申請的辦法進行分配；第四，高等學校專項經費。隨著中央財政對教育投入的力度增大，20世紀90年代后，中央財政增加了對高等教育的專項資金投入。如分別于90年代初和末開始實施的“211工程”和“985工程”項目。此外，還有《面向21世紀教育振興行動計劃》中的一系列其他高等教育建設項目，涉及資金總量達幾百個億。在新一輪《2003～2007教育振興行動計劃》中，高等教育的一些項目包括繼續實施“985工程”和“211工程”，推進“研究生教育創新計劃”，啟動“高等學校科技創新計劃”，實施“高等學校哲學社會科學繁榮計劃”，實施“高等學校教學質量與教學改革工程”等，涉及高等教育的項目投資預算總計約200億元。

1.2中國公立高校政府投入存在的問題

1）政府投入模式不科學。撥款方式往往以前幾年的生均綜合支出水平、經費開支情況為依據來確定各高校教育經費的需求量，在客觀上承認了歷史支出的合理性，掩蓋了歷史支出中存在的問題。同時，在短期內，又使得教育成本成為獲得財政撥款的函數，成本越高的學校，獲得的撥款就越多，從而誘發教育成本的上升。在定員定額的前提下，高校獲得的教育經費又取決于各高校的學生規模，這在某種程度上刺激了一些高校盲目擴大辦學規模，爭奪有限的教育資源，重復建設，形成各校間過分同質化的局面，影響辦學效率。同時，也使得撥款機構很難確定扶持的重點。另一方面，目前中國公立高校雖然實行了公式法撥款模式，但政策參數過于單一，撥款方式過于簡單、粗糙，不能準確地反映高等教育成本的變化規律；

2）政府投入政策導向失衡。不區分專業、培養成本的撥款，使得各專業發展基礎本身不平等，一些培養成本過高的專業從政府的撥款中得不到應有的支持。同時，中國各地物價、消費水平不平衡，在不同地點的高校，培養成本更存在較大差異。

2英國的公立高校政府投入分析

2.1英國高等教育基金委員會（HEFCE）

英國的高等教育機構絕大部分為公立性質（全英國只有一所私立大學：the University of Buckingham）。因此，供給教育資金是英國政府的重要職責。這些公立高校的資金來源分為兩類，一類是政府通過高等教育基金委員會、研究委員會、科技辦公室及其他政府部門的撥款，以及實際由政府支付的部分本國學生學費；另一類是國內外學生學費、橫向科研課題經費、提供食宿服務的收入、經營收入、捐贈收入等。英國政府對高等教育撥款的主體部分（約2/3），一般是通過財政部——高等教育基金委員會——高校的渠道實現，教育部并不參與。

英國高等教育基金委員會成立于1992年，是一個向英國高校提供公共資金的獨立機構。英國132所公立高校（具體包括88所學院和44所專業機構和大學）和145所繼續教育機構接受其撥款，但是英國高等教育基金委員會不向學生個人提供補助或者借款。

英國高等教育基金委員會是一個非政府性的、獨立的公共機構。這意味著該基金會不是政府機構，與教育部（DFES）無隸屬關系，而是具有自主性的、在教育大臣的政策框架下工作的獨立機構，履行分配用于教學科研的公共資金，促進教學科研質量提高，提高公眾受教育的廣度和層次，向政府提供高教供求建議等職責。

2.2撥款程序

每年英國高等教育基金委員會將財政部的撥款分為教學撥款、研究撥款和特別撥款三部分。撥款是透明的，英國高等教育基金委員會大約90%的撥款按照既定的撥款公式撥款，這些公式綜合了各高校規模、教學、科研等信息。每個財政年度，教育大臣公布政府該年度對英國高等教育基金委員會的預算撥款金額和比例。每年12月至次年2月，英國高等教育基金委員會決定對各獨立機構的補助金額。每年12月，各高校向英國高等教育基金委員會提供各自的學生數額以及科研信息。

2.3撥款分類及依據

英國高等教育財政撥款主要由教學撥款、科研撥款和特別撥款三部分構成。

1）教學撥款。教學撥款公式有四個方面的標準因素：學生數量、專業、學生情況、高校情況。①學生數量。這里僅僅包括來自歐盟內部的全日制學生，并且這些學生也沒有從其他渠道獲得公共撥款資助。在外實習一年的學生按照0.5個全日制學生計算；②專業。不同專業的學生，所需要的培養條件是不同的。根據培養成本（物價等因素）的不同，英國高等教育基金委員會確定了不同的成本（撥款）系數。2004～2005年度，各成本（撥款）系數經過重新測算，進行了修改（見表2）。2006～2007學年，一個全日制標準學生的撥款標準為，A類14884英鎊/人，B類為6326英鎊/人，C類為4837英鎊/人，D類為3721英鎊/人；③與學生相關的因素。非全日制學生增加5%，成人學生增加5%，學年學習課程達45周以上的學生增加25%等；④與學校相關的因素。在倫敦城內和城外的學校、專科學校(60%及以上的課程屬于一兩個學科)、小型高校(1000個標準生以下)、成立于1914年之前的歷史悠久的學校，適當增加額外撥款（見表3）；

2）科研撥款。英國公共科研撥款有兩個體系。一方面，英國高等教育基金委員會專門負責完善科研的基礎設施，包括科研團隊的工資、場地、圖書館和計算機中心的成本；另一方面，科技部提供專項項目經費，這直接構成政府支出的一部分。

英國高等教育基金委員會的科研撥款與科研的水平相關，其科研水平要經過研究評估（Research Assessment Exercise，RAE）。英國高等教育基金委員會的科研撥款分成兩部分：質量撥款和能力撥款。

質量撥款的確定，首先要按照一定的比例補償主要研究成本（見表4），科研團隊人員按照學術帶頭人、科研助手、其他成員1∶0.067∶0.06的比例補償。其次，科研的質量經過研究評估后，只有等級在4以上的才能夠獲得撥款（見表5）。

資料來源：HEFCE：Funding higher education in England——How HEFCE allocates its funds[R]，2006，第20頁。

能力撥款主要用于應對突發的科研撥款。2003年5月，為了指導各高校有規劃地使用科研撥款，提出了能力撥款這一策略；

3）特別撥款。這類撥款不依據公式而根據需要和政策導向等確定，是一種協商撥款，其目的在于：修正撥款公式，例如：殘疾學生所用設施；鼓勵持續項目的發展，例如：1995～1996年度支持繼續教育的發展；促進改革，例如：保障教學發展。很多特別撥款有特定的時間安排，并且還能從其他機構獲取合作資金。具體包括鼓勵教學研究，增加入學機會，支持殘疾學生學習，專項研究，商業與社區服務，國際活動，全國性設施等項目。此外，為了鼓勵高校合并，政府也給予一定撥款（但不干預合并中的人事、財務、學術等問題）。

2.4撥款審計

每年九月、十月期間，英國高等教育基金委員會都會公布上一年度的撥款審計公報，接受公眾的監督。審計工作由英國高等教育基金委員會審計服務部進行，工作中主要關注撥款分配、內部審計、資金安排、戰略指導和風險防范。審計公報附錄中，會公布包括撥款計算、各高校獲得的撥款數量等等詳細信息。

3中國公立高校政府投入的管理優化：理論框架

3.1公共產品理論——社會公平

公共產品理論認為，社會公平是政府投資高等教育的重要原因。

Dur和Teulings認為，外部性和市場失靈問題都無法解釋政府對教育的廣泛資助，用外部性來解釋政府資助可以得出結論：不同的教育水平外部性不同，所以應獲得的政府資助不同，但對同一水平的教育應獲得的資助相同。另一方面，如果政府資助是為了解決教育機會的平等問題，即為了防止因資本市場的失靈而使經濟困難的學生失去上學的機會，政府則可以通過對個別學生的資助來解決資本市場的失靈。因此他們提出了用收入再分配效應解釋政府對教育的投資行為。由于勞動力市場存在不完美替代，即勞動力市場存在分割現象，教育投資增加了高技術工人的供給，有利于降低高技術人員的工資，而低技術人員的相對減少可以提高剩余低技術人員的工資，因此，政府教育資助具有收入再分配效應。

當前中國高等教育差距主要表現在地區差距、城鄉差距、階層差距三個方面，高校分布的地區不平衡，特別是中央所屬高校的地區不平衡，直接導致高等教育經費投入的不平衡。這將有違中國教育發展的指導思想——公平原則。在新的時期充分認識到高等教育發展的現實差距，積極尋求縮小差距的有效策略，應該成為政府決策的一個重大命題。

3.2投入產出理論

投入產出技術是美國著名經濟學家瓦西里里昂惕夫（Wassily Leontief）在20世紀30年代所提出的一類經濟數量分析方法。它以棋盤式平衡表的方式反映、研究一個經濟系統各個部門之間投入與產出的相互依存關系，運用線性數學知識建立數學模型，通過各種系數矩陣來描述部門之間的各種聯系，幫助人們認識問題、發現問題，從而找出規律。投入產出技術將深刻復雜的經濟內涵與簡潔明了的數學表達形式完美結合，是經濟系統分析不可替代的工具，在經濟、環境、事件影響等方面被廣泛地應用。

只有對公立高校成本進行全面衡量，政府的投入才能夠為公立高校的發展需求提供支持，從而因政府的投入而產生的公立高校產出（教學水平提高、科研能力增強）及其對政府的回報，也能夠進行準確衡量。

3.3新公共管理理論

20世紀70年代末和80年代初，起源于英國撒切爾政府的改革和美國里根政府的改革，帶動了新公共管理(New Public Management，NPM)的發展。流行的新公共管理和評估性國家理論(Evaluative State)主張：國家管理應當采取分權和評估模式，將更多的權力下放給公共機構，減少直接干預和控制，國家對公共機構的管理主要通過評估來進行，以市場運作機制替代福利國家運作機制。

C.C.Hood從七個方面概括了新公共管理的內容：①公共部門應向職業化管理轉變；②應有業績測量標準和評估方式；③應強調產出管理；④對公共部門進行公司性的單元化分散管理；⑤提倡公共部門之間的競爭；⑥強調私人部門管理的風格；⑦重視資源使用過程中的紀律性和節約性。

從新公共管理學的角度分析，由于道德風險等因素，政府不能簡單地相信高校代理人能夠實現長期合同的目的。因此，長期合同必須與監督、短期績效合同一起使用。新公共管理偏重容易進行法律界定的短期合同。政府此時以更中立的方式看待代理機構，更多地借助于合同中的權利義務、公平競爭等市場概念。在高等教育領域，短期合同主要應用于科研項目管理和短期資助經費管理，并且普遍運用招標機制，讓代理人通過競爭來獲得項目。

4中國公立高校政府投入的管理優化：政策建議

對比英國（見表6），結合現有理論，公共產品理論中的社會公平是政府投入的理論基礎，投入產出理論和新公共管理理論解答了為什么要對政府投入管理進行優化。可以看出，中國公立高校政府投入的管理優化，應該擇機進行。

首先，公立高校政府投入的構成應明確劃分。高等教育政府投入主要由教學撥款、科研撥款和學生資助三部分構成。英國高等教育基金委員會（HEFCE）對高校的撥款中，2006/07年度教學撥款約占63%，科研撥款約占20%，2007/08年預算中該比例基本保持不變（科研撥款約占19.8%，但還有額外撥款中有部分用于防御性科學研究）（見表7、8）。將教學、科研和學生資助予以分類，這樣有助于財政撥款的有效使用和監督，并且高等教育撥款構成中，教學撥款的比重最大，但政府科研撥款也占有相當的比重；

資料來源：HEFCE：Funding higher education in England——How HEFCE allocates its funds[R]，2006，第5頁。

其次，根據中國實際，適時建立公立高校政府投入中介機構。在高等學校和政府之間設立中介組織負責撥款，其目的在于預防政府對大學實施過多的干涉，使高校真正成為面向社會自主辦學的法人實體，促使經費分配更加公平、公正、透明和有效。可以預言，如果外部環境逐漸寬松后，這種中介組織可以達成良好的運轉機制；

第三，以投入為基礎的公式撥款機制是基于合理的成本分析基礎上的。英國的績效指標有:學術單位的支出(例如生均支出)、學生及教員(例如研究生與本科生的比率)、中央行政支出(如行政費占總支出的比例)、圖書館支出(例如生均圖書支出)、計算機服務支出、就業服務及學生組織支出、本科畢業生最初獲得的出路(分科及全校的情況)、畢業生短期失業的比率、本科生畢業率、本科入學成績水平、財政穩定狀況指標等等。對不同學生的培養成本進行精確核算，是進行公式撥款、達到對政府投入進行有效管理的基礎；

第四，改革公立高校政府投入模式。在當前國際范圍內高等教育財政管理的新形勢下，中國的公立高校政府投入模式必須改革。依據公立高校政府投入模式的效率、公平和公開的基本原則，并結合英國高等教育撥款模式的發展趨向和有益經驗，中國公立高校政府投入模式的改革方向是加強績效評價與撥款的結合，增強撥款的科學性和透明度，促進公平與效率，鼓勵創新與進步，減少盲目性和固化因素，使有限的資源發揮出更好的效益。

具體來說，首先，要實行多政策參數的撥款公式；其次，建立健全高校質量評估機制和評價指標體系，將評估的結果與撥款直接掛鉤，運用績效對公立高校的所有撥款使用的效益、效率和質量進行衡量，以決定后繼撥款的多少、方向、形式和方法等；再次，要保證教學的常規撥款與提高水平的專項撥款分開撥付，提高教育撥款的透明度和針對性，最大限度的發揮教育資金的使用效率；同時發揮合同撥款的優勢，用于科研和專項基金的分配，以確保教育經費的使用效率和質量，提高科研水平，使高校間建立起既合作又競爭的良性發展氛圍，從而有助于發揮高校的自主性，提高中國高等教育的整體水平；最后，還要加快政府職能轉變，形成政府宏觀管理、高校自我約束、社會參與評價相互結合的有效機制，推動高校成為“面向社會依法自主辦學的法人實體”。總之，公立高校政府投入的基本原則是要具體問題具體分析，采取多種方法；要盡量公式化，減少人為因素；要以績效為基礎，提高使用效率；要隨時代發展而不斷改進，以適應高等教育發展的實際需要；

參考文獻

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On Efficient Management of Public Fundsfor Public Universities and Colleges in China

--Compared with England

Min Qi

(School of Economic，Shandong University，Jinan，Shandong，250100)

AbstractBy reviewing the history of public funds for public universities and colleges since the reform and opening-up policy，it is found that the mode of public funds and Policy-orientation for public universities and colleges is not scientific.Using the HEFCE's mode of public funds for public universities and colleges in England for reference and using the input-output technique，the New Public Management and Social Fairness of Public Goods Theory，the results show that the government should clearly allocate the public funds.It is time for China to construct an agent to allocate the public funds.The formula for allocating the public funds should construct on the input depending on the reasonable cost analysis.The reform of the mode of the public funds for public universities and colleges and the supervision to the public funds are also important.

Key wordspublic universities and colleges，public funds，efficient management.