公益訴訟短板如何補齊？

陳敏 黃振勝 曾珠

2017年7月以來，在重慶市各級人大的監督支持下，全市檢察機關積極探索，努力開展公益訴訟工作，取得了明顯成效，但仍存在一些短板。就如何推動市人大常委會出臺的關于加強檢察機關公益訴訟工作的決定落地落實，解決公益訴訟工作開展不平衡、案源渠道難以拓寬等問題，進一步推進我市檢察公益訴訟工作走深走實，人大工作者、人大代表、法學專家等給出了建設性意見。

更新監督理念

“在實際操作中，仍然存在公益訴訟渠道不暢通的現象?！背强诳h人大監察法制委主任委員伍東風說，在一些地方存在這樣的情況：部分單位和個人消極應付訴前檢察建議，檢察機關在行使調查核實權時，推諉現象屢見不鮮，甚至因為個別單位、個人的推諉、拒絕，導致檢察機關難以履行公益訴訟職能。

重慶市人大常委會出臺的決定，為暢通公益訴訟渠道提供了有力的法治支撐，一系列制度設計都需要相關單位認真領會學習，嚴格貫徹落實。

伍東風說，該決定對全市各級人大及其常委會共同推進檢察機關公益訴訟工作作出要求。因此，各區縣人大常委會應定期聽取公益訴訟工作情況報告，建立檢察糾正意見、檢察建議辦理情況報告制度，提升檢察糾正意見、檢察建議的剛性。

伍東風建議，建立人大常委會跟蹤監督公益訴訟工作的長效機制，適時開展調研、視察、執法檢查、專題詢問等，監督和支持行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關嚴格依法履職，為公益訴訟提供良好的工作環境。

“檢察機關應主動積極與政府及其相關部門、監委、法院溝通，共同研究，制定出臺管用的協作配合機制。政府及其相關部門、監委、法院要高度重視決定的法律意義，協作配合搞好本轄區的公益訴訟工作是相關國家機關的法定職責。”伍東風說。

細化工作措施

“決定將有力地推動我市檢察公益訴訟高質量發展，也同時彰顯了我市在檢察公益訴訟領域因地制宜開展工作的地方特色?！敝貞c大學法學院副院長秦鵬說。

秦鵬說，公益訴訟專業性較強，尤其是涉及環保問題或者與環保相關的訴訟，具有更強的復雜性和專業性。因此，他建議，建立檢察公益訴訟專家庫，這不僅可以為檢察機關提起公益訴訟工作提供理論和技術支持，也有助于推進環境保護法治建設。

“探索行政附帶民事公益訴訟的具體規則也是應有之意?！鼻伫i說，當前的法律法規對行政附帶民事公益訴訟缺乏明確規定。他建議，全市檢察機關在開展公益訴訟過程中應積極探索行政附帶民事公益訴訟，為國家制定相應的指導意見或法律規范提供地方經驗。

公益訴訟是一項系統工程，需要各部門與檢察機關的共同參與、通力合作。

“不能一味強調檢察建議在實踐中的功能作用，應當充分尊重行政機關的權力空間?！鼻伫i說，檢察機關可以在作出檢察建議之前先與行政機關接洽溝通，降低行政機關認可檢察建議的阻力，比如設立前置函告程序、開展聯合檢查等。

增加線索來源

2019年9月，江北區人大代表陳鵬煒成為了江北區首批檢察公益訴訟聯絡員之一。作為一名律師，陳鵬煒發揮自己的專業優勢，將辦案中發現的公益訴訟線索及時向江北區檢察院反映。

截至目前，他向江北區檢察院反映公益訴訟線索3件，其中關于黑石子垃圾場大氣污染的線索，已被立案處理。

作為一名檢察公益訴訟聯絡員，陳鵬煒期待檢察公益訴訟聯絡員制度能進一步完善。比如：建立公益訴訟發現、交流互動平臺，借助科技優勢，讓聯絡員能夠隨時與公益訴訟部門聯系、溝通，更好地發揮聯絡員及時發現線索、協助辦案、共同保護社會公共利益的積極作用。

“目前還有部分檢察機關的公益訴訟線索發現渠道比較單一。”陳鵬煒建議，進一步拓寬思路，發揮多部門協作、大數據分析等優勢，增加線索的來源;簡化公益訴訟辦案流程，提高辦案質效;加強對公益訴訟辦案干警業務能力的培訓，進一步提高取證能力和辦案能力。

拓展訴訟領域

“檢察公益訴訟案源偏少、被告對檢察機關的配合義務欠缺直接的法律責任規定、訴訟費用承擔規則仍存有不足……”在重慶大學法學院教授、環境法系主任唐紹均看來，這些都是檢察公益訴訟目前面臨的難題。

檢察機關提起公益訴訟，包括生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英烈權益保護等五個領域，既涉及經濟社會發展，也與人民群眾根本利益息息相關。

唐紹均建議，可以將公益訴訟拓展至侵害勞動者權益，行業不正當競爭，房屋拆遷和土地征收等領域。同時，通過線索通報聯動機制、線索移送與信息共享機制，多渠道、全方位發現公益訴訟的線索。

而對于拒不配合的公益訴訟被告，檢察機關僅有建議追責權。對此，唐紹均建議，立法賦予檢察機關作出罰款、拘留等決定的權力，以對拒不配合的公益訴訟被告進行追責。

針對檢察公益訴訟的訴訟費用承擔問題，唐紹均說，在司法實踐中，一般依照訴訟費用繳納辦法的規定。根據該規定，訴訟費用應由敗訴方承擔?；诖?，檢察機關作為原告，敗訴后訴訟費用的承擔便成了棘手問題。因此，他建議下一步可以考慮通過立法，明確規定檢察機關免予承擔此種情形下的訴訟費用。

解決取證難題

“調查取證困難，是困擾公益訴訟工作的大問題。尤其是生態環保領域的公益訴訟，因其專業性比較強，檢察機關高度依賴專業機構的鑒定意見，取證成本較高?！笔腥舜蟠?、重慶環法律師事務所主任唐波說。

“很多案件還需要行政機關相關的專業人員配合調取證據，如果該行政機關就是起訴對象，那么調查取證工作可能直接進入‘僵持化狀態?！碧撇ńㄗh，應該立法細化取證責任，可以采取分解取證責任或者取證責任倒置的方式，解決取證難的問題。

唐波建議，設立公益訴訟專業鑒定機構，借助社會資源，服務我市乃至全國的檢察公益訴訟，破解公益訴訟案件鑒定工作中的難題。

唐波還建議成立一支公益訴訟鑒定專家團隊。“很多公益訴訟案件都需要專業鑒定評估機構的技術支持，損害因果關系的評估認定，須專業技術知識和法律知識緊密結合。”唐波說。