村民自治與農(nóng)村和諧社會構(gòu)建

改革開放以來，我國廣大農(nóng)村都有很大發(fā)展，但地區(qū)間的差距卻不斷拉大，三農(nóng)問題比較突出，農(nóng)村基層社會矛盾不斷暴露出來，這不僅影響社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局，而且不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定和國家的長治久安。因此，我們要堅持實施統(tǒng)籌兼顧的原則，發(fā)揮各地農(nóng)村基層組織的優(yōu)勢和村民的積極性，加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村步伐，實現(xiàn)農(nóng)村基層社會和諧穩(wěn)定。大量調(diào)查表明，加強民主建設(shè)，特別是推行村民自治，是現(xiàn)代農(nóng)村基層社會穩(wěn)定的基石和保障。

一、村民自治的本質(zhì)

在首次公布的《中國的民主政治建設(shè)》白皮書中，中國政府向常常抱有懷疑立場的外界宣告：“中國特色社會主義民主正在不斷健全、完善和發(fā)展?！边@份白皮書還對密切關(guān)注中國政治改革的人士宣稱：“中國人民充分行使自己當家作主的權(quán)利”，“中國特色社會主義民主政治建設(shè)正在與時俱進，不斷呈現(xiàn)蓬勃生機和旺盛活力?！敝С诌@份白皮書宣稱的民主建設(shè)的成就最有力的證據(jù)之一就是九億中國農(nóng)民的村民自治，這是一個前所未有的實踐。中國的村民自治開始于1987年11月由全國人大通過的“村民自治組織法”，這部組織法經(jīng)過進一步修改后，于1988年正式通過。它歸納出“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。不論是中國領(lǐng)導人，還是普通官員與學者，都經(jīng)常把所謂的“四個民主”當作當前農(nóng)村民主改革的基本要素，并且把它描述為中國政治改革的最終目標。由此可見，中國農(nóng)村的村民自治體現(xiàn)了中國政治制度的公開和民主的本質(zhì)。

《中國的民主政治建設(shè)》白皮書是這樣評論村民自治的：村民自治的成功實踐，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導億萬農(nóng)民發(fā)展中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)舉。擴大農(nóng)村基層民主，實行村民自治，大大激發(fā)了廣大農(nóng)民當家作主的積極性、創(chuàng)造性和責任感，掀開了中國農(nóng)村民主政治建設(shè)的新篇章。

Robert Dahl給民主定義的兩個特征：一是競爭；二是參與。如果我們使用Robert Dahl的定義來衡量村民自治，我們可以稱之為“經(jīng)過簡化”的民主，這種民主僅僅局限于特定的地理區(qū)域，受制于外部力量，而沒有抵抗能力。同時，村民自治還同時具備內(nèi)部、外部功效。在中國政治體系的環(huán)境中，不論是在過去，還是現(xiàn)在，村民自治都可以描述為具有中國特色的有意義的民主。至少可以說，這是一種處于胚胎狀態(tài)的、有別于其他民主形式的、獨特的民主實踐。

首先，它使得公民們注意到中國政治體制中的嚴重問題：即政治體制在設(shè)計上的公正性以及程序上的不公正性。造成這種不公正性的原因在于選民在選擇和問責方面嚴重缺少可以執(zhí)行的程序，這些程序多半只是一紙空文，而且在實踐中被嚴重扭曲。

第二，村民自治是在中國政治體系的環(huán)境中運作的，而中國政治的重心在共產(chǎn)黨。事實上，很多黨的干部感覺到，當把選擇村干部和處理與自己生活息息相關(guān)的事務(wù)的權(quán)力移交給農(nóng)民時，農(nóng)村管理的成本就會大大降低。同時，這也會改變農(nóng)民過去一直認為黨會為他們做出明智決策的傳統(tǒng)觀念。實際上，村民自治的實踐已經(jīng)影響到上面，在各級的政府中都出現(xiàn)各種選擇官員和問責制度的試驗。

第三，村民直接選舉及其競爭性。它對政治權(quán)力來源的合法性的影響，對政府管理，參與選擇并被普通選民選出來的村干部們提出的各種計劃，這些都在提示關(guān)注中國政治改革的人們：真正的民主改革并不一定要全面采用西方的多黨制和議會制度。如果黨的機構(gòu)不干涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣人大代表的直接選舉，如果縣長、鄉(xiāng)長等地方官員由直接選舉產(chǎn)生的人大代表進行間接選舉的話，中國現(xiàn)存的選舉法已經(jīng)足夠了。

最后需要說明的一點是，村民自治有利于在農(nóng)村加強黨的合法性并使黨更加受到農(nóng)民的歡迎。這就會減少中國官員經(jīng)常提到的憂慮：他們擔心如果允許下層普通中國人參加民主選舉和上面的決策，就會造成動蕩，從而最終造成黨的解體。

如果說，有中國特色的社會主義經(jīng)濟把中國變成世界上第四個經(jīng)濟體而沒有失去共產(chǎn)黨這個招牌的話，有中國特色的社會主義民主可能會產(chǎn)生一種新的政治形式。這種新的政治形式消除了民主國家常見的低效率問題。而民主的這種低效仍然繼續(xù)困擾著印度和菲律賓這些國家。這種新的政治形式還把參與和競爭轉(zhuǎn)變?yōu)樵邳h控制下的政府受到的民眾支持的來源。

二、村民自治是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的根本前提

農(nóng)村社會和諧包含兩個基本方面：一是農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定，二是農(nóng)村社會發(fā)展的協(xié)調(diào)。對社會秩序的穩(wěn)定來說，就是國家要適應農(nóng)村階層分化的趨勢，積極整合各個階層的利益需求，其核心是有效處理農(nóng)村民間組織與國家權(quán)力機構(gòu)的關(guān)系。

農(nóng)村基層社會穩(wěn)定必須堅持村民自治的道路，我們應該加強農(nóng)村基層民主建設(shè)。我黨歷來重視民主建設(shè)，特別是改革開放以來，農(nóng)村基層社會主義民主制度正在逐步健全，諸如財務(wù)公開制度，公示制度，村干部選舉制度，村民大會制度，舉報制度，等等。但不容諱言的是，相對于農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)來說，民主建設(shè)仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)。比如，一方面某些地方農(nóng)村未能很好地回應村民合理的政治要求和利益訴求，甚至有些村民會議、村民代表會議成為擺設(shè)，很多事情不能由村民自己當家作主，依然是村長一人說了算；對擴大村民有序的政治參與，充分實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督還存在不小的差距。

另一方面社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)也存在著不到位的情況。決策和執(zhí)行中村行政的自由裁量權(quán)太大，導致村行政作為、不作為、過度作為的隨意性比較大，舊矛盾沒有解決，又造成一些新的矛盾，令村民相當不能滿意，這就成為農(nóng)村基層不安定因素的源頭。因此，加強農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，推進村民自治健康發(fā)展任重道遠。

我國農(nóng)村村民廣泛參與公共問題的決策有特別重大的意義，這是農(nóng)村民主化的本質(zhì)要求。對于調(diào)動農(nóng)民積極性，穩(wěn)妥地解決困擾農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、脫貧致富等一系列農(nóng)村中突出的問題，推動農(nóng)村基層經(jīng)濟、政治、文化和社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重大作用。村民積極參與公共活動是構(gòu)建和諧社會推動農(nóng)村民主化進程的重要方式。研究農(nóng)村村民自治過程中公共參與進程、參與主體具有重大意義。無疑，村民公共參與的主體是廣大村民群眾。然而，當今村民群眾已經(jīng)不是一個整體，而是發(fā)生了重大分化，已分化為地位、利益不相同的四個子群體：即村干部、頭面人物、非政府組織成員、普通村民。

在我國農(nóng)村許多地方村民參與決策的制度，僅僅貼在墻上，停留在口頭上，沒有真正付諸實施。法律賦予他們公共參與權(quán)只有得到具體實施才是實際的公共參與。目前西部地區(qū)農(nóng)村村民實際參與和法律授權(quán)差距甚大，且很不平衡。如何不斷提升村民公共參與意識和參與的廣度和深度，的確具有緊迫性。通過調(diào)查，我國村民參與模式主要有四種；即干部支配型、能人主導型、團體商型、群眾自治型。只有第四種模型，才使村民在公共參與中由法律主體變?yōu)槭聦嵵黧w，才是真正的村民自治。上述四種村民參與模式，存在一個依次演進的過程，反映我國農(nóng)村基層村民民主參與的基本規(guī)律。

當前，大多數(shù)農(nóng)村的村民自治還處于起步階段，或者說探索階段。許多調(diào)查資料表明，我國農(nóng)村的村民民主參與公共活動絕大多數(shù)地區(qū)停留在干部支配型和能人主導型階段，這是村民自治的萌芽階段。隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，各種農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)產(chǎn)品組織、村辦企業(yè)的發(fā)展，村民參與模式逐漸向團體協(xié)商型過渡；只有我國東部地區(qū)極少數(shù)經(jīng)濟水平較高的村莊村民民主參與在朝著群眾自治型推進，搞得好的話，可以加快農(nóng)村民主化進程，以后很可能由直選村干部向直選鄉(xiāng)、縣干部演講；搞得不好，可能蛻變?yōu)椤班l(xiāng)紳”治理?？傊迕駞⑴c是村民自治的第一步，也是最關(guān)鍵的一步。必須有領(lǐng)導、有步驟、有序進行，切不可超越主客觀條件。否則，不僅不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定，反而會造成農(nóng)村基層社會不穩(wěn)定因素，引起農(nóng)村基層秩序的混亂。

推進農(nóng)村基層村民民主參與應當注重行政與村民的合作。行政與村民的合作之所以重要， 在于如果農(nóng)村基層社會沒有正常的訴求表達機制、訴求表達的途徑，村民沒有參與公共治理的機會，就沒有村民自治，則農(nóng)村基層社會實際上是不可能真正和諧，真正穩(wěn)定的。這是現(xiàn)代農(nóng)村基層社會的一個重要特征。

讓村民參與基層社會的治理，將使各方面的利益在一個相對公平的平臺上展開博弈；通過村民大會、村民代表大會行使自己的公民權(quán)力，公民權(quán)力的內(nèi)涵比較廣泛，包含公民自由權(quán)、發(fā)展權(quán)、勞動權(quán)、知情權(quán)、參與管理權(quán)、訴求權(quán)、教育權(quán)、醫(yī)療權(quán)、社會保障權(quán)、言論出版權(quán)、信仰權(quán)等等。在加強農(nóng)村基層社會穩(wěn)定過程中，村民如何更好地行使這些權(quán)利，存在許多新要求和新動向，關(guān)鍵在于加快農(nóng)村基層民主化進程，加大村民自治的力度。只有廣大村民運用這些權(quán)利，通過各種渠道表達自己的愿望，在制度化的渠道內(nèi)表達自己的利益訴求，伸張自己的冤屈，實現(xiàn)各種群體利益均衡，才能真正實現(xiàn)農(nóng)村基層社會的穩(wěn)定。所以，村民自治是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的根本前提。

三、村民自治能夠謀求各方利益的均衡性

一種觀點認為，農(nóng)村基層社會農(nóng)民貧富分析，村民之間利益格局的失衡源于社會權(quán)利的失衡。在我國社會轉(zhuǎn)型中，由于權(quán)利市場化的特點較為明顯，所以，農(nóng)村基層社會精英的形成，在一定過程上表現(xiàn)出“地方政權(quán)層面上代際替換”的特征，而農(nóng)村基層社會普通村民實現(xiàn)其身份與地位的提升卻始終十分艱難，進而，由于利益調(diào)整而帶來的階層分化已經(jīng)成為不爭的事實。更為值得注意的是，在農(nóng)村基層社會中強勢群體各個部分之間，不僅形成了穩(wěn)定和牢固的利益結(jié)盟關(guān)系，而且還積聚了相當?shù)纳鐣芰?，他們對地方行政決策及其相關(guān)的制度供給產(chǎn)生著不可低估的影響。此種分析表明，造成貧富差距懸殊的根本性原因，是社會中強勢群體與弱勢群體在表達和追求自身利益方面的能力差異與失衡，其實質(zhì)也就是社會民主權(quán)利資源分配的不平等所致。

事實上，利益在分化基礎(chǔ)上而形成的多元構(gòu)造，已經(jīng)在學界中被普遍看作是社會穩(wěn)定架構(gòu)的重要內(nèi)容，而多元結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性恰恰在于不同社會群體的利益均衡性，這種均衡性的實現(xiàn)，關(guān)鍵在于實現(xiàn)民主權(quán)利資源的平等分配，進而使原本分散的弱勢群體力量重新聚積起來，使弱勢群體與強勢群體一樣，能夠在農(nóng)村基層政治架構(gòu)中擁有表達自己利益的真實代表。這就必須走村民自治的道路，只有村民自治的架構(gòu)才能關(guān)注弱勢群體利益，體現(xiàn)弱勢群體的訴求，才能落實各方利益的均衡性。如果回避甚至否認利益結(jié)構(gòu)多元化及其弱勢群體的利益價值，那么，一方面可以使利益獨占性機制理所當然地存在下去；另一方面也會使農(nóng)村弱勢群體在無可奈何的情況下，從體制外尋找獲得自已利益甚至是謀求生路的途徑。這種局面一旦形成，不僅會使社會的穩(wěn)定程度得到大幅度地下降，甚至還有可能造成社會的混亂和動蕩。

民主決策與民主管理是村民自治的主要內(nèi)容。村民代表會議是廣大農(nóng)村基層干部群眾在村民自治的實踐中創(chuàng)造的，在村民會議難以經(jīng)常召開的情況下，代行村民會議基本職權(quán)的村民民主決策的組織形式。村民代表會議，討論決定村中重要事務(wù)，行使村民民主決策、民主管理的權(quán)利。村民代表會議的性質(zhì)與村民會議性質(zhì)是基本相同的，即它是村民自治組織中的決策性和權(quán)利性組織，不是執(zhí)行性機構(gòu)，它的性質(zhì)在各項職權(quán)中具體地體現(xiàn)。村民代表會議可以行使以下六個方面的權(quán)力：(1)撤換和補選村民委員；(2)監(jiān)督村民委員會工作，聽取并審議村民委員會工作報告和財務(wù)收支情況報告；(3)討論決定村內(nèi)重大事項，如村政建設(shè)規(guī)劃、興建村辦工廠、經(jīng)濟發(fā)展計劃、修建學校、綠化街道、宅基地調(diào)整、道路修建及計劃生育工作等事項；(4)否決村委會不符合法律和政策并損害村民權(quán)利的決定；(5)制定、修改和廢除村規(guī)民約；(6)討論決定其他重要事務(wù)。

村民代表會議作為村民自治的重要決策形式，它能夠謀求各方利益的均衡性，有利于關(guān)注村民中的弱勢群體。不僅如此，村民自治體制易于保障村民的知情權(quán)，擴大村民的參與權(quán)，能夠建立和完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制。村里涉及到村民利益的、關(guān)系民生的事項(比如財務(wù)收支、生產(chǎn)經(jīng)營、公共福利、村辦企業(yè)、賑災扶貧、教育醫(yī)療)等等，決策方案要事先進行公示，然后召開村民大會或者村民代表大會討論通過，重大決策能夠體現(xiàn)多數(shù)村民的意愿。無疑，村民自治成為農(nóng)村基層社會穩(wěn)定的基石。它是我國農(nóng)村一項重大進步，也是農(nóng)村政治文明的一大成果。

四、構(gòu)建和諧農(nóng)村須完善村民自治制度

《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》把完善包括村民委員會的基層群眾性自治組織作為擴大基層民主的重要內(nèi)容，抓住了構(gòu)建和諧農(nóng)村社會的關(guān)鍵，切中了當前農(nóng)村基層組織管理中存在的種種問題的要害。推進村民自治制度的完善與深化，符合中國傳統(tǒng)的治理經(jīng)驗，符合經(jīng)濟學的基本原理，符合系統(tǒng)科學的基本原理，符合廣大農(nóng)民的迫切愿望，有利于社會的長治久安和農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建。

第一，中國數(shù)千年間無間斷的農(nóng)村保甲制度，在社會極度不穩(wěn)定時，是國家政權(quán)強化秩序的工具；在穩(wěn)定時期，則一方面是國家向農(nóng)民征役收稅的工具，另一方面則是農(nóng)村自治組織。這種自治權(quán)往往被鄉(xiāng)紳把持，是由于當時農(nóng)民普遍不識字。但自治的功能是客觀存在的?，F(xiàn)在我國農(nóng)村的村組制度，不是過數(shù)千年保甲制度的翻版，如果考慮到現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導和農(nóng)民已經(jīng)普遍具有相當?shù)奈幕竭@兩個因素，可以認為，只要制度更科學一些，村民自治一定是有名有實，被鄉(xiāng)村強勢群體把持的只會是個別現(xiàn)象，而不可能像過去千年那樣是普遍規(guī)律。

第二，從經(jīng)濟學原理看，一個組織單位，實際上就是一個內(nèi)部交易群體，這個群體要達成共識，要達到統(tǒng)一意志的成本，是隨著人數(shù)規(guī)模的算術(shù)級擴大而呈幾何級數(shù)倍增的，比如3個人達成此等等。多這么1個人參加進來，通過談判達成統(tǒng)一意志就需要增加3個交易單位。既然村民自治已成為憲法制度，就不能不考慮自治單位規(guī)模大小的經(jīng)濟與不經(jīng)濟。規(guī)模大利少而弊多，規(guī)模小利大而弊小，“一大二公”在過去就是不全面、不科學的結(jié)論，現(xiàn)在的村組“大”更是不經(jīng)濟，無論在政治上、經(jīng)濟上都不經(jīng)濟。

第三，系統(tǒng)科學有一個很著名的霍拉原理，也就是要把千百萬個零件組合為一個統(tǒng)一體，就必須把這些零件組合成一定數(shù)量的能獨立存在的部件，再進一步把這些獨立存在的部件組合成更大的能獨立存在的部件，如此步步為營，組裝才能順利進行。社會組織也是如此，基本組織單位規(guī)模越大，其組合成的整體的穩(wěn)定也越低。所以十幾人的一個班，在戰(zhàn)斗時還要再分為幾個小組。村組規(guī)模劃小，將會使農(nóng)村社會更穩(wěn)定，更有組織性，而不是相反。

第四，一個組織，如果其成員沒有退出的權(quán)利，那么就很遏制首領(lǐng)的不良行為，如果充分尊重農(nóng)民的村組分立意愿，對農(nóng)村干部的責任心將是一個很大的激勵因素。正是農(nóng)民分立村組的意志不能順利實現(xiàn)，或客觀成本太高，才使得一些村組干部有恃無恐地漠視村民的民主權(quán)利。村組分立自愿與低成本是廣大農(nóng)民的普遍性要求，個別村組干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不滿意是因為劃小村組他們怕失去部分利益，怕加大管理投入。而實際上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，劃小村組只是使他們多了幾個行政事務(wù)的委托代理人，但這個不便與村組治理效率的提高相比是微不足道的。

第五，深化完善村組治理體制，將極大提高村民自治的能力與水平，這對政府治理只有好處，沒有壞處。推進村組治理體制的深化與完善，將大量化解現(xiàn)在的農(nóng)村社會矛盾，對農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建，對農(nóng)村生產(chǎn)力的再解放，其意義不低于上個世紀80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行。

今后的30年，是我國農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，也將是農(nóng)村各種利益矛盾日益增多的時期。農(nóng)村社會能不能順利轉(zhuǎn)型，取決于國家資源宏觀配置政策是否合理，也取決于微觀上農(nóng)民的自治能力和國家權(quán)力對村民自治的支持程度。調(diào)整村組規(guī)模，完善村組內(nèi)部自治制度，完善國家權(quán)力對村民自治的保障體系，是提高農(nóng)民自治能力的制度基礎(chǔ)，是構(gòu)建農(nóng)村和諧社會的基礎(chǔ)工程，也是解決當前農(nóng)村社會問題的治本之策。

總而言之，關(guān)于農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建，突破點是“村民自治”制度安排之創(chuàng)新，即有效解決其深層次矛盾；其關(guān)鍵是改革動力的重新激發(fā)，也就是如何通過補償再次調(diào)動9億農(nóng)民的對改革的熱情，使改革走出膠著狀態(tài)。

(作者單位：中共青海省委黨校)