淺析政府在日本金融制度變遷的作用

內容提要：在日本金融制度變遷過程中，政府的作用是復雜的，其效用函數結構也呈現階段性特征。本文首先從租金配置角度評價現有的三種政府模型，隨后基于這三種模型探討日本金融制度變遷中政府的作用及其演變趨勢；最后概括出本文的核心觀點；日本金融制度的截斷式發展模式根源于三種政府模型更替下的多方博弈過程。

關鍵詞：日本金融制度；政府；租金配置

二戰后一直到70年代，日本經濟年均增長率一直在10％左右(1950—1960年為9.1％，1960—1970年為11.3％)，同世界上其他主要資本主義國家相比遙遙領先，經濟實力也因之急劇膨脹。到1968年，超過英、法、西德，躍居第二位，僅次于美國，創造了舉世矚目的經濟增長“奇跡”，在經濟理論界，學者們對日本經濟高速增長之“謎”的解釋多集中在“日本的‘趕超’經濟策略”以及“日本政府在經濟增長過程中的巨大作用”，甚至日本獨特的制度文化。90年代以來，比較制度分析學者青穆昌彥、奧野正寬、斯蒂格利茨等多次強調日本政府在經濟發展戰略的主導與整體理性，前者提出“市場增進理論”，后者受其啟發提出“金融約束理論”，認為政府這只“扶持之手”引導下獨特的金融制度安排成為經濟增長的強勢“引擎”。然而，80年代末以來直至整個90年代，日本經濟的長期低靡不振也日益顯出“扶持之手”政府模型固有的缺陷，事實上，在日本經濟演化過程中，政府的作用是復雜的，政府經濟理性呈現多樣性，其效用函數結構也呈現階段性特征，這突出體現在日本金融制度變遷過程中。問題是，用什么樣的政府模型來解釋日本較長時段的金融制度變遷以及對經濟增長的影響?在這篇文章中，作者首先從租金配置角度評價現有的三種政府模型；隨后基于這三種模型探討日本金融制度變遷中政府的作用及其演變趨勢；最后總結本文的幾點結論與啟示。

一、租金配置與政府模型

研究金融制度變遷問題，政府在金融變遷中角色如何定位，是一個繞不開的理論問題。而從現有的理論來看，基于對政府行為的經濟理性形式與政府追求目標的不同假定，經濟理論界形成了三種看待政府行為的模型，即“扶持之手”模型、“看不見的手”模型與“掠奪之手”模型。在本文看來，這三個模型能否滿足金融制度變遷問題，關鍵在于模型中政府行為假設的合理性。科學理解政府行為是研究金融制度變遷問題的邏輯起點。

(一)“扶持之手”(The Helping Hand)的政府模型

“扶持之手”模型建立在有關政府問題的傳統觀點上，即政府追求社會福利最大化的目標，目的是為了糾正所謂的市場失靈(Stiglitz，1998)。以“扶持之手”視角觀察問題的經濟學家，往往認為不受約束的自由市場會導致諸多失靈現象，比如壟斷定價、外部效應(例如污染)、失業、不完善的企業信貸供應以及地區發展的失敗等，即用政府整體理性增進市場的功能。

該模型在斯蒂格利茨、赫爾曼等人提出的金融約束理論后在金融領域獲得了成功。金融約束的具體內容實際上就是倡導政府推動金融深化戰略的一組規范性政策建議，基本思路在于政府通過改變金融競爭政策、金融制度安排來實現金融深化從而促進經濟增長。最直接的后果是改變了整個金融市場的形態，把租金按照“占先原則”賦予當前的金融中介和生產企業’壯大了其資本實力，使其以近于壟斷競爭的方式運營。政府通過設置租金(更準確的說一開始是一種創造財富的機會)，引導經濟當事人做出因個人收益與社會收益相背離、民間市場不會產生的經濟有效的行動。因此，金融租金的配置問題以及得以實施的政策與制度安排成為金融約束分析范式中的核心問題。

(二)“看不見的手”(The Invisible Hand)的政府模型

與扶持之手模型相對的另一個傳統模型“看不見的手”政府模型是。該模型堅持有關政府的自由放任觀點，認為市場運轉良好，無需任何政府。除了提供這些有限的公共產品之外，政府的干預越少越好。這個模型強調市場與政府各自功能的分工，旨在找到一條合理的界限。

麥金農、肖將該模型應用到金融領域并提出金融自由化理論，他們認為政府的人為利率限制應該取消，實行金融自由化并制止通貨膨脹能夠有效地保證有利于金融深化和經濟發展的真實存款利率，租金應分配到各個領域并向有競爭力部門傾斜。貨幣需求對一國經濟的增長十分關鍵，而貨幣的實際收益率又決定著貨市需求的大小；由于發展中國家普遍存在著貨幣需求不足的現象，因此就得采取放松利率管制的金融改革政策以刺激貨幣需求。

(三)“掠奪之手”(The Grabbing Hand)的政府模型

與上述兩個模型不同，掠奪之手模型是從利益政治的分析人手，出發點源自如下的政治行為模型：政治家們的目標不是社會福利最大化，而是追求自己的私利。獨裁者運用他們的權力來維護自己的地位，將資源配置給自己的政治支持者，打擊政敵，中飽私囊，以犧牲公共福利為代價，民主政治中的政治家常常抱有更多的公利動機，部分原因在于他們需要再次當選，但是，通過民主方式選舉的政治家一般也不會追求社會福利的最大化。

該模型應用到金融領域即為拉詹和津加萊斯提出的金融發展的利益集團理論。首先該理論強調金融市場的發展需要一套系統的制度安排，而經濟現實中特定的金融制度兼具生利性和分利性，成為界定利益格局的裝置；其次，強調隨著時間的推移，社會分化成集體行動能力差異較大的利益集團；最后，金融利益集團和其他產業利益集團的出現阻礙金融市場的自由發展中，同時政府的角色功能在一定程度上內生于利益集團權力博弈之中。

在描述一個國家的制度，比如所有權模式、管制結構和法律機制的時候，經濟學家過去常常關注制度發展的促進作用，但是最近，人們有了更清楚的認識，發現很多制度的結果恰恰是阻礙了增長，而不是促進了增長。上述三個模型有助于分析日本的金融制度變遷問題，但是’西方學者的論斷不能原封不動地用于日本的情況，日本的社會和制度結構不但不同于發達國家演進了的社會和制度結構，而且更重要的是，日本的金融發展問題是一個要求社會和制度結構發生強制性變遷的問題。要弄清這些功能紊亂的制度是如何產生的，又如何得以較長時間維系的原因，就必須了解這些制度的設計者和執行者的政治目標以及他們手中的權力，分析制度約束下各經濟主體的行為和利益格局，尤其是要關注政府在制度設計和實施中的行為。

二、政府干預下日本金融制度的演進

金融行政是日本獨有的說法。日本最高金融當局表面上看是日本銀行，但它更像大藏省的辦事機構，大藏省是事實上的最高權力機構，重大的金融管理權、決策權都被大藏省控制著大藏省擁有金融機構開業、業務范圍確定、經營網點開設和金融商品開發等方面的審批權和決定權這些權利都屬于金融行政范圍。因此，分析不同階段大藏省金融行政追求的經濟目標、其不同的經濟理性形式及其演變規律就成為揭開日本金融制度變遷軌跡的一條邏輯主線。

(一)金融穩定帶來社會穩定的戰后恢復期(1945—1955年)

二戰后由于物資極度缺乏，日本貨幣發行量激增，通貨膨脹嚴重。金融體系搖搖欲墜，大批銀行破產倒閉。面對這種狀況，日本政府實行了“傾斜生產方式”的經濟發展戰略，在資金和原料嚴重不足、資金私有化和金融市場不發達的情況下，集中一切力量恢復和發展煤炭業和鋼鐵業，通過引導金融機構向重點產業部門投入大量低利率資金，對扶持重點產業起到了一定的作用，也成就了日本經濟的奇跡。金融發展戰略也與之相呼應。日本政府專門設立了復興金融公庫、國民金融公庫、住宅金融公庫、日本輸出人銀行、日本開發銀行，奠定了日本企業復興發展必不可少的資金基礎，這些政策性金融機構成為日本經濟復興時期的重要經濟支柱。大藏省在對待金融機構上，都是以所謂“護送船隊”方式原則，即船隊的航行速度以船隊中速度最慢的船速度為準，意指保護落后、放棄效率，因此創造了戰后日本所謂“銀行不倒之神話”。應該說這種保護色彩濃重的日本金融行政對戰后日本經濟的高速發展起到積極的作用，它使日本經濟的發展處于一個寬松和穩定的貨幣、金融環境之中。

(二)金融政策促進經濟增長的典范(1955－1973年)

從1955年起，日本經濟進入高速增長期。這一時期日本的戰略目標是在經濟上“趕超歐美”，其戰術是“出口投資主導型高速增長”。在這樣的戰略戰術指導下，日本政府不斷通過金融手段進行調整——利率人為地限制在低水準上，俗稱為“四疊半利率體系”(四疊半，日式榻榻米單位，相當于10平方米，意為狹窄)，從而降低出口和“設備投資”的資金成本，促進出口和設備投資，以促進高速增長。高速增長時期企業對設備投資的旺盛需求、間接融資在金融活動中居于主導地位以及政府對金融業的嚴格管制，使銀行在經濟增長中起著舉足輕重的作用，從1955年到1973年，日本經濟以平均10％以上的增長率“奇跡般地高速增長”。

(三)金融自由化階段(1973－1991年)

戰后形成的金融制度已經不能適應發展變化的經濟環境，日本“政府主導型”的強制性制度安排日益暴露其弊端和缺陷：扭曲了市場，企業缺乏創新能力和國際競爭力；造成“尋租”和“搭便車”行為，導致產品成本的升高及低效率；優勝劣汰的市場競爭機制難以正常發揮，最終導致日本經濟90年代以來長期蕭條。同時，日本政府也意識到，在當前世界經濟一體化和區域經濟集團化的國際經濟環境下，產品依賴世界市場，特別是對歐美市場依賴程度很高的日本經濟，只有適應經濟發展的新形勢，順應世界潮流，開拓市場，同國際社會接軌，才是今后日本經濟發展的唯一出路，日本政府開始逐漸放松金融管制，引導金融自由化的實施。從70年代后期，儲蓄市場、短期金融市場、證券市場以及國際金融市場迅速向自由化方向發展。1984年日本政府發表了《關于金融自由、日元國際化的現狀與展望》的公告，揭開了全面自由化的序幕，金融自由化，在大藏省的默許下，以銀行和證券為主的兩方，在金融商品領域展開了激烈的競爭，但此過程也加劇了泡沫經濟的形成。日本泡沫經濟的產生與當時的金融制度和進行的金融改革措施的矛盾是有必然關系的。

(四)激進式改革：大爆炸金融改革進程(1991年以后)

泡沫經濟以后，以1991年開始的“平成衰退”為標志，日本經濟一蹶不振，跌入了二戰之后的低谷，并于1995年爆發了金融危機，危機之后，日本金融界一直處于疲憊和混亂的狀態，泡沫經濟崩潰后的各種問題逐漸表現出來，對日本經濟盡快擺脫困境恢復景氣產生了嚴重的阻礙作用，問題產生的內部根源就是戰后建立的金融體制已經遠遠落后于時代的要求，無法適應新的國內外經濟形勢和金融發展的潮流。日本政府也開始反思日本金融體制的弊病，決定進行強有力的改革，1996年橋本龍太郎首相提出對日本的金融制度進行大改革。橋本為這次金融大爆炸改革確定的三個原則是：Free(自由地按市場原理運作的市場)、Fair(可信賴的、透明的市場)、Global(全球性的領先于時代的市場)。

進入新世紀后，日本的金融經濟繼續在危機當中掙扎。經濟增長速度大大降低，陷入通貨緊縮的狀態；國家財政幾近崩潰，其國債占GDP的比重2000年已達140％；金融機構新老不良貸款激增，到2003年3月底不良貸款余額達到54.4萬億日元，比上年同期增長9.5萬億日元；股市崩盤，連創新低，這種背景下，小泉純一郎首相的“金融結構改革”試圖通過處理不良債權，把日本民間的和國有的金融機構來一個徹底洗牌，按照“強者生存”的市場規律進行優勝劣汰的選擇。但改革卻遲遲未見成效，根本原因在于沒有處理好風險最小化目標與政府收益最大化目標之間的穩妥過渡關系以及協調政府的各種經濟理性形式。

三、結論與啟示

日本經濟由盛到衰回歸的原因是多方面的，既有國際市場競爭日趨激烈所導致的日本出口下滑等外部原因，也有國內財政政策和貨幣政策失效的政策性原因。但是，本文認為，日本經濟陷入困境的根本原因在于其政府干預下日本金融制度變遷的截斷式發展模式，該經濟模式盡管曾對經濟的高速增長起到過積極作用，但隨著經濟發展和社會經濟環境的變化，這些有效的制度安排也可能走向其反面，成為經濟發展的障礙。

(一)日本金融制度變遷的截斷式發展模式根源于日本金融行政的力量

在日本，政府的行政指導是凌駕于法律之上的，政府事先劃定的游戲范圍就成為一種軟約束，它能與管制對象進行充分協商，因而沒有統一規范使管制存在不透明性和無規則性，在這種市場環境下，日本政府先全盤采用“扶持之手”模型，由大藏省代表國家行使金融行政，使之符合在短期內的經濟發展目標。日本的主銀行體制的形成過程導致日本經濟奇跡就是一個很好的例證。當市場出現制度疲勞時，政府再突然轉入“看不見的手”政策，引進另一套“先進”的金融制度——金融自由化，進入下一輪循環。日本截斷式的發展模式，缺乏連續性，在轉折的時候往往會出現短期的陣痛。基于這樣的分析，對于日本失去的10年，可以理解為制度轉變過程中制度疲勞與變革陣痛共同作用的結果。

(二)日本金融制度變遷是在“掠奪之手”政府推動下的多方博弈過程

政府主導的強制性制度變遷對于復蘇中的日本有著十分重要的意義，但是這種制度變遷的有效性是以政府能正確認識客觀經濟條件和排除其他干擾為前提的，而日本特殊的官僚多元主義政治制度，使日本政府和社會經濟各部門保持著千絲萬縷的聯系，這種關系極大地阻礙和削弱了政府為適應環境變化進行制度變遷的行動和決心。按照“掠奪之手”政府模型，日本逐漸形成了政、官、財三者的相互勾結、相互利用，官僚是與民間游戲者相區別的游戲者，在安定的環境下，與各個利益團體相對應的管轄職能局之間就會產生分權的和多元的勾結。這些都決定了日本政府對經濟的直接干預往往基于政治以及戰略的考慮，而不是基于利潤和經濟的考慮，這種資源配置的扭曲是導致尋租行為和政府腐敗的根源之一，而且更為嚴重的是，它導致市場機制受到破壞、抑制和扭曲，造成經濟秩序的混亂。

(三)政府干預合理的平衡點——社會風險最小化下收益最大化

日本的金融制度變遷過程表明，日本政府最終會將金融改革目標設定為社會風險最小化下收益最大化，應該說，這一結論對于我國當前的金融改革同樣有重要借鑒意義。因為社會風險最小化的約束條件既考慮到政府出于社會整體理性的社會福利最大化目標，又考慮到集團理性下收益最大化的目標。當既定的貨幣金融制度下社會權力結構失衡，有違政府社會風險最小化的約束條件時，政府同樣是出于自身利益考慮調整既定的制度安排和社會權力結構下的社會利益結構。日本政府原設想通過不斷金融改革來擺脫經濟衰退局勢，但是，由于問題的嚴重性，改革的推進者不得不在維護金融秩序的穩定和徹底改革之間做出輕重權衡，因為在改革的過程中，又有包括拓銀、長銀、山一證券等一大批金融機構的破產，而這又嚴重威脅著日本金融秩序的穩定，也就是說，日本金融業的改革只能在保持穩定的同時加速進行。筆者認為，這一分析框架考慮到日本政府的政權性質，是分析日本金融制度變遷的理想范式，但如何找到風險與收益的平衡點仍然是值得繼續研究的課題。

(責任編輯：吳 宇)