我國煙稅政策存在的問題與對策

摘 要：高額的煙草稅收與地方財政收入的緊密聯系，是導致我國煙草行業地方保護主義盛行的直接原因。而地方保護主義已成為制約我國煙草工業健康發展的最大障礙。解決由地方保護帶來的一系列問題，單純靠行業內部的改革和調整是無法做到的，改革不合理的煙草稅收及分配政策才是解決問題的關鍵。我們應從稅收政策角度，針對消費稅、煙葉稅這兩個對煙草行業影響最大和最直接的稅種提出改革措施。

關鍵詞：煙草；稅收；改革

中圖分類號：F810．422 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)02-0166-02

自改革開放以來，我國煙草稅制已進行了多次改革和調整，每一次改革都對煙草行業產生了直接而深刻的影響。我國的煙草行業長期以來一直深受地方保護主義之害，帶來市場分割、資源配置不合理、市場集中度低、傳統優勢企業和強勢品牌逐步弱化等一系列問題，而造成這些問題的根本原因其實就是不合理的煙草財稅政策。目前，煙草行業面對加入WTO和WHO的嚴峻挑戰正積極推進行業改革，近年來，采取了“工商分離”、“資產重組”、“品牌整合”等一系列改革措施，并取得了初步的成效。但在進一步深化行業改革過程中，不合理的煙草稅收及分配政策已成為一個必須解決的制度障礙。我們應借國家新一輪財稅體制改革契機，積極研究和逐步調整煙草行業稅收政策，為煙草行業的健康穩定發展創造一個良好的外部環境。

一、我國煙草行業稅收政策概況

目前，我國煙草行業涉及的主要稅費包括：①消費稅，在卷煙生產環節征收，首先按150元／箱從量征收，然后再根據核定調撥價格按45％(不含增值稅調撥價大于等于50元／條)或30％(不含增值稅調撥價小于50元／條)從價計征，屬于中央稅；②增值稅，按增值額的17％征收，屬于中央與地方共享稅，中央占75％，地方占25％；③煙葉稅，按收購額的20％征收，屬于地方稅，在收購環節由煙草公司代扣代繳；④城建稅和教育費附加，按實際繳納的消費稅、增值稅、營業稅三項稅額之和力計稅依據，其中城建稅按7％或5％征收，教育費附加按1．5％征收；⑤企業所得稅，按應稅所得額的33％征收，中央和地方各按50％比例共享。

二、現行煙草行業稅收政策存在的主要問題

(一)高額煙草稅收與地方財政收入緊密相關

分稅制改革時，為保證地方既得財力，政府采取了一種“基數固定，增長分成”的方法來確定中央對地方稅收返還額。由于煙草業是高稅行業，煙草稅收在固定基數中所占的比重很大，且以后返還額與兩稅增長情況掛鉤，這使得煙草稅收與地方財政收入密切相關，確切地說是與產煙地區的財政收入密切相關。因為卷煙消費稅完全在生產環節由生產企業交納，這使得各地卷煙生產量成了決定地方可支配財力的重要因素。據統計，1995年全國有卷煙工業企業的29個省份中，“兩煙”實現利稅總額占地方財政收入總額的比重低于5％只有5個省份；在10％-20％之間的有16個省份；20％以上的8個，其中，云南省曾高達70％以上。2000年后，煙草稅收在地方財政收入總額中的比重有所下降，但較之于其他行業依然是很高的。在地方利益的驅動下，產煙地區政府加大了對本地區煙草企業的行政干預和保護，實行地方封鎖，發展地方品牌，為外地卷煙進入本地市場設置障礙或嚴加封鎖，全國統一規范、開放有序的煙草大市場一直難以形成。可以說，煙草稅收與地方財政收入的緊密聯系，是導致地方保護主義盛行的直接原因。

(二)煙草工商企業稅收負擔極不均衡

據統計，從1994至2002年年底，中國煙草行業累計上繳稅金6660億元人民幣，其中卷煙工業上繳稅金5900億元，比例為88．6％，卷煙工業占據了絕對的比重。這主要是因為作為煙草稅收第一大稅的消費稅是在生產環節征收，完全由卷煙工業企業繳納造成的。在現行煙草稅收分配體制下，卷煙消費稅在生產環節征收，使得生產卷煙地區獲得的財政收益遠遠大于銷售地區，地方政府對本地區的卷煙工業的關注程度遠遠高于對煙草商業以及其他產業的關注，甚至對卷煙工業企業的各個生產、經營環節進行大量的行政干預，實際對煙草行業起到了鼓勵生產、抑制卷煙流通的作用。此外，卷煙消費稅都由生產企業繳納，作為價內稅生產企業把這項稅費加入成本，對企業的成本壓力很大，加大了工業企業負擔，而且生產企業還沒有銷售出產品就要提前繳稅，也占用了企業的周轉資金，不利于卷煙工業企業的發展。卷煙工業企業由于稅負過重，1994年稅改后一段時期，煙草行業曾出現普遍的“以商補工”問題，很多煙廠通過轉移定價的方式避稅造成國家稅收收入的大量流失。

三、我國煙草行業稅收政策的改革建議

解決上述問題不單單涉及稅收政策的改革，還依賴國家財政分配體制的完善。以下主要是從稅收政策角度，對消費稅、煙葉稅這兩個對煙草行業影響最大和最直接的稅種未來的改革取向問題進行探討。

1．卷煙消費稅

首先，通過改變卷煙消費稅的征收環節來調整稅收分配。可將現行的由生產環節征收改為在生產及批發兩個環節征收，并將卷煙消費稅改為中央與地方共享稅種。在生產環節征收的卷煙消費稅歸中央財政，在批發環節征收卷煙消費稅劃歸地方財政。這里考慮到征收的成本和偷漏稅的問題，所以選在卷煙批發環節納稅，今后隨著征管水平和納稅意識的提高可逐步按國際慣例實現在卷煙零售環節繳納消費稅。由于卷煙消費稅征收環節的改變，卷煙消費稅將從云、貴、湘等產煙大省向東部沿海主銷區轉移，由此造成產煙地和銷煙地的財政收入的不平衡應通過規范的轉移支付制度解決。這一方案使地方財政收入與煙草生產脫鉤改為與煙草銷售相關，這樣，既有利于解決地方干預生產、國家卷煙生產計劃分配、市場封鎖、地方保護等一直困擾煙草行業發展的問題，又可以減少卷煙工業企業因稅收變化造成的省際間兼并重組的難度，中國煙草統一市場的形成也沒有了利益上的沖突與障礙。對調動地方的積極性，提高中央對煙草系統宏觀調控能力，平衡煙草工商企業的稅收負擔，正確評價卷煙生產環節給國家和地方的貢獻率以及改善地方政府與煙草系統相互支持與協作的關系等都具有十分重要的意義。

其次，將計價方法由復合計稅改為按卷煙的不同類別執行有差別的從量定額，差別稅額的制定應考慮不同檔次卷煙的合理的利潤空間，減少因稅率的影響造成卷煙產品結構的不合理。卷煙定額稅率應與居民消費價格指數掛鉤，實行指數化處理，每年按法定程序與方法進行調整，以保證政府稅收收入的穩定增長。我國現在實行的是無差別的從量計征和有差別的從價計征復合征收辦法，并以卷煙調撥價格或核定價作為計稅價格。由于我國卷煙生產企業數量眾多，而且每家企業又生產多種規格和牌號的卷煙，在這種情況下，完全由稅務機關來核定每一家企業的每一種品牌的每一種規格的計稅價格，受各種因素的影響計稅價格的確定不可能很準確，加之某一規格的卷煙計稅價格一旦確定后，一般都是一年或一年以上時間內不再變動，所以核定結果的調整常常嚴重滯后于市場情況的變化，這些不可避免地造成各卷煙品牌間的稅負不公和競爭扭曲。對煙草企業而言，消費稅計稅價格直接限制了企業卷煙產品價格的調整空間。從量計征可以降低征收成本，消除計稅價格變動對企業的不利影響。

最后，提高卷煙消費稅稅率。近年來，世界性的控煙行動日益高漲，世界上很多國家都提高了煙草消費稅的稅率，以達到控制和減少吸煙的目的。許多國家或國際組織都提出要統一全球煙草稅收標準并建議把銷售稅收率提高到70％。許多發達國家的實踐已經證明，在一定范圍內通過增加煙草稅收來提高煙草價格，會減少煙草消費量，而政府收入會隨更高的課稅而增加，至少是不會減少。我們應該看到，煙草行業在為國家創造巨額稅收收入的同時，由于煙草消費而產生的一系列醫療成本、生命損失、生產力損失等社會成本不但是無法估量也是煙稅收入難以彌補的。隨著《煙草控制框架公約》的正式生效，我國作為締約方在未來不斷提高煙草價格及稅收已勢在必行。

2．煙葉稅

為減輕農民負擔，從2004年起我國取消了除煙葉外的農業特產稅，2006年初又廢止了《農業稅條例》。取消農業稅以后，對煙葉征收農業特產稅也失去了法律依據，為此，2006年4月28日頒布并開始實施《煙葉稅暫行條例》，以煙葉稅取代原煙葉特產稅。改征煙葉稅后，納稅人、納稅環節、計稅依據等都保持了原煙葉特產稅的規定不變。繼續征收煙葉稅的主要原因是煙葉特產稅占地方政府稅收收入的比重過高，若取消對地方政府沖擊太大。筆者認為，如果立即取消煙葉稅財政壓力過大的話，應先逐步降低煙葉稅稅率然后過渡到徹底取消。理由是：①繼續征收煙葉稅既違背稅收公平原則，也打擊了煙農的種煙積極性。煙農也是靠種地為生的農民，把煙農排斥在享受免稅政策的農民之外，是不公平的。煙草行業在為國家提供巨額財政收入、為本行業帶來豐厚利潤的時候，整個煙草行業中最關鍵最辛苦的煙葉生產者的收益卻十分微薄，這種分配的不平衡導致煙農始終處于一個不對等的弱勢地位。盡管煙葉稅不直接向煙農征收，而是在收購環節向收購者征稅，但最終稅負還是轉嫁到了煙農身上(因為收購價為含稅價)。②過高的煙葉稅收人直接劃歸地方財政，導致地方政府對煙葉生產的過多行政干預。地方政府為征煙葉稅重數量輕質量，重發動種植，輕產業化規模化建設，甚至一些煙葉產區不顧市場需求，盲目發展煙葉生產，不利于煙葉生產布局的優化調整。③高額的煙葉稅降低了國產煙葉的競爭力。盡管我國煙葉總產量占世界煙葉總產量的約1／3，居世界第一位，但在國際煙草貿易中所占市場份額卻很小，僅占世界貿易總量的1．8％左右。在其他國家大多不征收煙葉稅的情況下，我國征收如此高的煙葉稅，必然影響我國煙葉出口價格的競爭力。不僅如此，由于我國加入WTO后煙葉關稅大幅減讓，國產煙葉與進口煙葉相比已經失去了價格優勢，國產煙葉在國內市場的競爭力也在不斷降低。為此，筆者認為應逐步降低煙葉稅直至徹底取消。降低和取消煙葉稅后，可通過提高卷煙消費稅的辦法來填補財政收入缺口，并由中央財政通過轉移支付對地方財政進行彌補。

[責任編輯 馮勝利]

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