穩健財政政策下國債的適度規模與管理

摘 要：2005年起，我國開始實行穩健的財政政策，經濟運行方式發生了變化，國債政策作為以前積極財政政策調節經濟方向的重要工具也應采取相應變化以促進經濟向前發展。由此加強我國國債規模管理，不僅應從總體上縮小國債規模，更應該注重國債資金的使用效率，對其加強監督管理。

關鍵詞：國債；國債規模；穩健財政政策；效率

中圖分類號：F812．5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)02-0182-02

一、國債及國債規模

(一)公債、國債、內債概念的界定

公債是指各級政府為滿足社會公共分配的需要，憑借政府自身信用而舉借的債務。國債不同于公債，它是一國中央政府作為債務人，按法律的規定或合同的約定，向其他經濟主體承擔一定行為的義務所形成的債權債務關系。可見，國債是以中央政府作為主體發行的公債。但按照我國現行預算管理制度規定，地方政府無權發行債券，因此就我國而言，國債即公債。它是財政信用的一部分，屬于直接信貸，是國家彌補財政赤字，籌集建設資金，調控經濟的重要手段。按地域劃分，國債可以分為內債和外債。本文特此說明，文中以下部分所提到的國債均指內債。

(二)國債規模及其指標體系

國債規模，即國債發行數目的大小。國際上，衡量一國國債規模適度與否，通常使用兩類衡量指標：一類是絕對量指標，包括國債總額、國債發行額和國債還本付息額；另一類為相對量指標，包括國債負擔率、國債依存度、國債償還率等指標。

二、對我國國債規模現狀的分析

(一)我國國債規模現狀

1．就債務負擔率看，2005年末國債余額為32614．21億元，今年新增國債限額為2950億元，按照實行國債余額管理方式的要求，2006年末國債余額的控制上限為35568．25億元。截至6月30日，我國國債余額為32743．51億元。其中，內債余額為32072．36億元，外債余額為671．15億元。2005年，我國國債負擔率和赤字率分別為17．8％和1．65％，遠低于歐盟“馬約”設定的標準。由此，若只從國債負擔率這個存量指標看我國國債規模的話，它還有一個相當大的發展空間，但若考慮到我國國債發行時間較短，只有二十多年，而歐美等國家是經過了上百年才積累下來現在這樣高的國債余額，可見從國債負擔率角度看，我國國債規模也是很大的。

2．從國債依存度看，該比率是反映一個國家在一定時期財政支出中有多少是依賴發行國債籌集資金的指標，當國債發行規模過大，債務依存度過高時，表明財政支出過高依賴于債務收入，財政狀況比較脆弱。在我國，該指標不斷提高，已遠遠超過了國際債務依存度的警戒線20％。從國債償債率來看，該比率越低，說明中央政府的償債能力越強；該比率越高，說明中央政府支出中的相當一部分是用來償還債務的，償債能力越弱。

從國債償債率看，1989年以前的我國國債償債率為3％，2000年為11．79％，而2004年則達到了13．91％。隨國債償債率的提高，我國政府的償債能力越來越弱，若繼續發展下去，將會導致中央政府的債務危機。

從以上三個國債規模的相對指標看，我國國債規模已經較大，繼續發展的空間不大，應采取相應措施加以控制。

(二)我國國債目前存在的問題

1．國債品種結構設計不合理。我國發行的國債品種比較單一，主要為記賬式和憑證式兩種。其中，憑證式國債占主導，可流通比重很小。國債期限集中在3—5年之間，缺少長期和短期國債。

2．債務資金利用效率較低。我國缺乏對國債資金使用效率的監督，資金項目缺乏可行性研究，使國債資金利用效率很低。“赤字債務化，債務消費化”在我國有所體現。出現了借新債還舊債、還本付息債務發行量過高的現象。

3．國債監督松散，沒有最終管理機關。我國現在還沒有頒布實施《國債法》，財政部、證券監督管理委員會、中國人民銀行均有權對國債進行監督管理，且處于同等地位，因此，會出現三方矛盾，國債監管混亂，效率低下。

三、對我國國債規模建設的建議

(一)穩健財政政策下的國債規模

1998年，我國經濟出現了通貨緊縮的趨勢，中央政府即實施了積極的財政政策(擴張性財政政策)，9100億長期建設國債的持續發行，有效抵御了亞洲金融危機的沖擊，每年拉動GDP增長1．5～2個百分點，有利于促進經濟持續穩定快速發展。可見依據經濟形式的變化和宏觀調控的特定任務適時相應調整財政政策是很有必要的。

為了促進經濟平穩較快發展，中共中央提出實行穩健的財政政策，以避免財政政策自身成為加劇經濟波動的因素，這是符合我國現階段經濟形式發展變化和宏觀調控的客觀需要的。政策的核心是松緊適度、著力協調、放眼長遠，就是要注重把握“控制赤字，調整結構，推進改革，增收節支”。其中“控制赤字”，就是適當減少財政赤字，適當減少長期建設國債發行規模，2006年新增國債籌資限額也就是年度赤字額為2950億元；“調整結構”，就是要進一步按照科學發展觀和公共財政的要求，著力調整財政支出結構和國債資金投向結構；“推進改革”，即轉變主要依靠國債項目投資拉動經濟增長的方式，合理安排部分國債項目投資，保證一定規模中央財政投資的基礎上，適當調減國債投資項目金額；“增收節支”，是在整體稅負不減或略減稅負的基礎上，依法征稅，確保財政收入穩定。可見，適當縮減我國國債規模勢在必行。

(二)從大眾投資理財預期看我國國債規模

隨經濟發展，市場中出現了更多的投資理財品種，如銀行存款(其中包括國債)、股票、保險、集藏板塊、期貨、外匯、黃金、基金等許多品種。它們的收益率有高有低，比較而言，一般商業銀行存款和國債的保本變現能力較強，投資難度較低，易于操作，投資風險為零，但贏利能力也比較低，一般適用于工薪階層。

而隨著人們投資理財技巧和水平的提高，一部分人也將會把資金投入到一些收益較高、技術性較強的理財項目中去。如開放式市場貨幣資金、股票資金、指數資金、可轉讓債券等風險與投資價值均較高的投資品種中去，以使資金得到最大的保值、增值。相關資料顯示，2005年上半年我國物價上漲指數為3．9％，而發行期為2005年4月10日至4月30日的最近一期國債的3年期票面年利率為3．37％，5年期國債票面年利率為3．81％，均低于物價上漲指數。由此看來，對國債的購買，僅從一般購買力水平看，是不能保證增值的，甚至連保值都難以達到。所以從長遠來看，人們對國債購買力的熱情將有所下降，適當的縮減國債規模就顯得很有必要。

(三)對未來國債規模的管理思路和控制方法

1．在品種結構上，降低憑證式國債的比重，可適當增加電子記賬憑證式國債數量。加大記賬式國債和實物國債可流通債券的發行力度，使記賬式國債成為可流通債券的主體，增加專項建設國債的發行。期限結構上，增加長期債券的發行，如10年期、15年期國債的發行；加大短期債券如季度國債、半年期國債的定期、均衡、滾動的發行方式，使國債購銷更加靈活，也有利于減輕以后中央政府的償債壓力。

2．提高資金使用效益。當前我國國債資金使用效率低，資金分派隨意性大，國債“爭奪”現象普遍存在，一些重點項目資金不到位，也缺乏項目的可行性研究導致資金浪費。應組織起中央、各級政府、審計部門共同對申請使用國債資金的項目進行資金效益的分析、配比，以使國債資金得到充分利用。

3．加強國債的監督管理。應在立法上進一步完善、制定專門的《國債法》，對相關國債資金的使用、監督、管理進行進一步的具體規定，用法律來監督國債資金的使用狀況。做到“一分國債資金就要有一分收效”。對那些為爭奪國債資金而巧立名目的各個機構給予處罰，以使國債資金在分配、使用上能夠做到用之有因、用之有度、權責明確、效益顯著。

[責任編輯 張宇霞]

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。