公共財政視角下的城市公共資源整合的目標與原則

摘 要：經濟的迅速發展帶來了城市化進程的加快，在我國中等以上城市都不同程度地出現了城市公共資源的短缺，使得經濟效率大打折扣。從公共財政視角重新審視城市公共資源的供給與管理的經濟學理論依據，確立城市公共資源整合的目標與原則，是城市公共資源整合的基礎，關系到城市公共資源整合的成敗。

關鍵詞：公共財政；城市公共資源；城市公共資源整合

中圖分類號：F293 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)02-0148-02

城市化既是經濟發展的產物，同時又是經濟發展不可或缺的條件。而我國城市化的進程帶有濃重的轉軌經濟色彩，改革開放以來城市人口增加基于以下三個主要因素：城市人口的自然增長，經濟發展引致城市人口的迅速增加，以及隨著計劃經濟時期被人為控制在各行政區劃的人口的解禁而增加的流動人口。

城市化速度的加快使本來隱性的城市公共資源短缺很快顯現出來，20世紀90年代中期至今，城市公共資源短缺的集中爆發從大城市逐漸蔓延到中小城市，并且集中表現在以下幾個方面，如水務問題、公共交通、垃圾處理、供暖問題、城市管網建設等。各城市在極度被動的狀態下開始了“兵來將擋、水來土堰”的城市公共資源供給的攻堅戰，但政府很快就發現這是個無底洞，政府的投入永遠無法滿足城市化帶來的公共資源需求膨脹，政府開始尋求其他的途徑提供公共資源。在這方面實踐走在了理論的前面，如PPP(Public-Private Partnership公私合作體制)模式。在國外比較著名的是英國撒切爾時期進行的私有化改革，在國內較早對這一領域進行探索的是天則經濟研究所的公用事業研究。由于轉軌經濟的特殊性，在我國可參照的經驗不多，更無可直接引用的案例，天則的公用事業研究也是邊理論邊實踐，至今已有一些正待檢驗的案例。因此，可以說在我國城市公共資源的供給從理論到實踐尚無比較成熟理論體系和可操作性規范。本文嘗試從公共財政的視角分析城市公共資源整合的目標與原則，而這恰恰是進行城市公共資源整合所要解決的首要問題。本文包括如下三部分內容：城市公共資源內涵(本文所討論概念的界定)；城市公共資源管理研究的范圍界定；城市公共資源整合的目標與原則。

一、城市公共資源的內涵

(一)城市公共資源的界定

城市公共資源是指自然生成或自然存在的資源以及由政府作為供給主體，被全體人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和發展中不可或缺的物品。它能為人類提供生存、發展、享受的物質與條件，這些資源的所有權由全體社會成員共同享有，是人類社會經濟發展共同所有的基礎條件。

(二)公共資源的特點

城市公共資源屬全體人員共同享有，一個物品是公共資源，必須有以下特點：

1．公共資源具有公共物品的特性。公共物品是相對于私人物品而言的。與私人物品相比，公共物品具有非排他性和非競爭性的所有權不屬于某個人，而是屬于部分成員和全體成員所有。它同時存在多個使用者，每一個使用者不存在競爭性，具有公共性質。

(1)公共資源的非排他性。一個使用者使用公共資源不會引起另一個使用者的效用減少。公共資源是一定區域內全體人員賴以生存的基礎，是區域經濟可持續發展的根本。

(2)公共資源的外部性。一旦公共資源遭到破壞時，對其他使用者來說會產生一種額外支出，例如，同使用一條河流的上下游兩用戶，上游企業排放污水必然會影響到下游居民正常生活。

2．公共資源具有稀缺性。在工業化社會以前，各種資源豐富，人們認為公共資源是取之不盡用之不竭的，然而隨著工業化帶來的經濟飛速發展，科技的不斷進步以及人口的劇增，人們才認識到了公共資源的稀缺也在日益增加。

3．公共資源具有整體性。這就決定了一旦某項公共資源受到破壞，將影響到公共資源的整體價值。如城市的環境污染、水資源短缺等會降低城市的整體價值。

4．公共資源價值具有一定的公益性。評價公共資源價值不僅偏重于其經濟價值的評價，更重要的是偏重于對其公共資源的社會價值的評價，即公益性的評價。

城市公共資源具體包括：

1．城市中的自然資源。如空氣、水、土地、森林、草地、濕地、礦產、海洋等資源。

2．城市中的社會資源。主要包括：一是有形資產。可經營資源、城市基礎設施、城市生態環境、文物古跡和旅游資源等；二是無形資產。依附于有形資產的名稱、形象、知名度和城市特色文化等無形資產的使用權、經營權、冠名權等相關權益。本文所討論的公共資源問題主要集中在城市中的社會資源。

二、城市公共資源管理研究范圍界定

通過上述公共資源的內涵分析，以及考察現代市場經濟國家對城市公共資源管理的沿革，我們將城市公共資源管理的研究對象作如下界定：

(一)城市公共資源的提供

城市公共資源的提供主要針對上述分類中的公用事業部分而言。和其他轉軌國家一樣，我國公用事業也帶有較為明顯的計劃經濟的痕跡，因此我們在理論上首先應根據公共財政理論明確哪些是純公共品，是由政府必須無償提供的；哪些是準公共品必須由政府有償提供的；哪些應該由市場提供的；哪些是暫時無法分清的。

(二)城市公共資源建設的融資模式研究

主要研究內容包括：全部由財政投資的公共資源；財政與市場共同出資的公共資源；由市場融資建設的公共資源。具體融資形式體現在：財政融資，包括財政預算、國債、政策收費等；銀行貸款；企業和項目直接融資等。其中近年來表現尤其活躍的是企業和項目直接融資，涌現出很多重要的做法，包括：企業發行“準市政債券”；以信托為工具的“準市政債券”(如國內第一個成功的案例是上海外環隧道項目)；保險資金的進入。2003年底，國務院常務會議原則通過《投資體制改革方案》，提出鼓勵和促進保險資金間接投資基礎設施。這些投融資模式應進行操作程序的規范、操作方法的完善，并逐漸將其一般化。

(三)城市公共資源的經營模式研究

在城市公共資源中有相當一部分是有償提供的，這是一筆只要城市存在就永遠不會枯竭的收入，現在由于經營城市公共資源的大都是國有企業，國有經濟效率低是經濟學人所共知的，因此現在經營城市公共資源的國有企業大都虧損。而私營經濟的目標是利潤最大化，在公眾利益與其經濟目標發生沖突的時候，難免會發生損害公共利益的事情，倫敦機場由于私有化而一度出現滯留旅客無法登機的混亂局面就是先例。城市公共資源經營模式研究從理論到操作細節的設計，以及適用的條件都應有事先的充分準備，而且需要通過區域試驗不斷積累經驗，最終形成法律規范。

(四)城市公共資源的監管、評價體系研究

城市公共資源的監管、評價體系是城市公共資源正常有序運營的保障，監管、評價體系的不健全是轉軌經濟的又一特點，因此監管、評價體系的研究與城市公共資源運營模式研究同等重要。

三、城市公共資源整合的目標與原則

(一)城市公共資源整合的目標

通過城市公共資源的理論研究，以及對具體城市公共資源提供與管理的現狀和背景分析，在借鑒國外和國內先進經驗基礎上，提出具體城市公共資源整合目標：理順政府對城市公共資源管理的責任、地位和作用；規范市場進入公共資源領域的規制及程序；完善城市公共資源監管體系；建立城市公共資源管理評價體系。

(二)城市公共資源整合的原則

1．以公共財政的理念為城市公共資源整合的基本理論指導

城市公共資源主要解決城市公共品的提供以及外部性的糾正，因此對現有城市公共資源進行整合的理論基礎應是公共財政理論，以公共財政理論為基礎，對具體城市的公共資源供給現狀進行分析，確立政府對城市公共資源管理的責任、地位和作用，確定市場進入城市公共資源領域范圍。

2．以經濟環境、人文環境和制度環境的區域性特征為城市公共資源整合的基本出發點

城市公共資源管理帶有較強的地域特征，不同地區的自然情況、經濟發展、文化傳統以及制度基礎對城市公共資源的管理有較大的影響力，特別是在城市公共資源的經營模式上，在嘗試改革之前應做本土化的可行性論證和細節推敲。

3．以統籌規劃、分步驟整合降低試錯成本為城市公共資源整合的行為準則

城市公共資源的整合與企業改革不同，它涉及的面更廣、影響的人更多，而且由此而引發的連帶性問題會波及到整個地區的諸多方面，因此在進行整合時要尤為慎重。

[責任編輯 張 凌]