降低準入門檻是不夠的

2006年年底頒行的銀監會農村金融新政（下稱《意見》）提到了農村地區銀行業存在網點覆蓋率低、金融供給不充分、競爭不充分三大問題，開出的藥方是降低準入門檻、強化監管約束。這具有很強的直觀對癥性。

準入門檻的降低去除了供給不足、限制競爭的政策限制，但準入門檻的降低仍是基于“為農民服務”的基礎上，涉及對象主要是商業性銀行類機構；無論是設立在縣（市）還是鄉（鎮）的村鎮銀行，基于當前的盈利性和安全性監管要求，將很難在事實上保證其金融服務真正面向農戶，甚至可能出現在新設計的制度安排下壟斷進一步強化的問題。

另一方面，《意見》提出了在鄉（鎮）和村設立信用合作組織的構想，其實，在十年前的農村金融改革中已經實行了農村信用社的縣、鄉兩級法人構想，但由于機構的“官辦”性質而非按合作經濟組織進行規范，其結果是官辦所造成的社員權利被各種外部權力或善意或惡意的持續侵犯。

中國十多年的農村金融供給失效，有兩點制度性教訓值得深入反思：

一是試圖面向農民增加投入，但是投入流向出現結構性偏差，以往是在地方主導下流向鄉鎮企業，導致農村合作基金會和農信社的全面經營失敗，當前可能造成流向大農戶和大規模農村企業，導致期望中的普惠制變為少數人群和企業的獨惠制。

二是試圖糾正金融存量的行為偏差，忽視其行為的客觀理性。其結果是，要么金融資源變成可濫用的公共產品，并伴隨巨額財務損失；要么金融資源流出農村。

因此，問題的核心并不在于如何動員現有的金融機構存量“為農民服務”，而在于如何設計某種制度——包括準入機制和監管機制改革——推動真正的“農民自己的銀行”的興起。

改“面向農民”為“農民自有”是農村金融發展的惟一出路。

這是因為，沒有人比農戶自身更了解自己的金融需求，也沒有人會濫用自己的資產。

農村金融資源的保有率是檢驗農村金融績效的惟一標準，而這一標準與商業性金融并不完全相容。

所謂保有率，是指來自農戶的金融資源在多大程度上運用于農戶。

對此，以下三種金融組織形式是更為重要的資金運用載體。

第一，社區性合作金融組織是確保資金保有率的基本形式。這是依托農民專業合作社組建的合作金融形式，股金所組成的現金池是其主要資金來源，資金運用集中于人群內部。由于自愿參加合作的農戶都具有比較旺盛的金融服務需求，資金出現富余的概率極低。

第二，只貸不存的專業性小額信貸機構或信貸公司是金融資源流入農村的重要輔助形式。

由于不吸收存款，此類機構就屬于額外的信貸資金注入，其經營目標和風險管理手段與商業性貸款具有本質差別，更多地提供專業性金融服務，如面向農民工的就業服務信貸，面向專業農戶的專有技術引進融資，面向一般農戶的農用物資融資等。

第三，專業性小額信貸保險公司是提高資金保有率的重要風險分散渠道。僅有上述兩種組織形式依然不足以確保農村資金留存于當地經濟發展，農戶經營的脆弱性和高風險僅靠高利率和呆賬準備金依然不足以覆蓋信用風險，盡管各地出現了農戶聯保、面向小企業的擔保公司等貸款保障形式，但依然需要覆蓋面更廣泛的專業性農戶小額信貸保險公司，首先對自然災害、突發事件（如禽流感、多寶魚抗生素事件、禽蛋蘇丹紅事件等所造成的農產品價格風險）所造成的農戶信用風險承擔保障，逐步過渡到更大范圍的小額信貸保險領域。

據此可以判斷，依靠現有金融機構存量的改造很難真正起到農村金融資源來自農戶、用于農戶的作用，只有依靠實質性金融體系增量改造，才可能改變農村地區貸款／存款比率持續下降的局面。

廣義上的農村銀行業金融機構存在兩種完全不同的組織，一是存在于農村地區的一般銀行類機構，二是真正的農村金融機構。后者必須擁有以下兩個條件中的一個：

一是“農民參與機構管理”。事實證明，不接受監管的地下農村金融形式往往不依賴于高管人員的從業經驗或學歷，依賴于其自身信用及對信用風險的管理能力。能力不是經驗或文憑所能鑒證的，而應該由社員的共同認可所決定。因此，機構法人治理的第一環節是所有者是否具有選擇代理人的發言權，而不是代理人是否盡職；

二是“機構參與農民決策”。從農民與金融機構交易的核心環節看，關鍵還是在于風險及風險分擔。在西方，某些農村金融機構向農戶提供農產品需求和價格的市場預測，幫助農戶對沖風險，在中國，金融機構往往以高風險或缺乏風險管理能力為托詞而拒絕投入。真正的農村金融機構必須具有涉農的風險管理專業能力，而不是金融業的從業經驗或學歷。

只有擺脫在既有的金融體系存量范圍內打轉的怪圈，真正向農民而不僅僅是金融機構降低門檻，農村金融才可能走出一條中國式的新路徑。

（本刊有刪節，全文參見《財經》網絡版www.caijing.com.cn）