開放是農村金融的突破口

開放準入，對于長期以來舉步維艱的農村金融市場有著至關重要的作用。

一個封閉的農村金融市場無法形成必要的競爭格局。沒有競爭，廣大農民和農村企業的多種金融需求就無法得到滿足。農村金融的性質決定了在地廣人稀的農村，提供零售金融產品與服務成本巨大。這就要求農村金融的提供者堅持不懈地開發符合需要的產品和服務，同時不遺余力地壓低運營成本。否則，讓農戶和企業為低效率的運作而支付高額利率是不公平的。但是，沒有競爭的壓力，沒有任何農村金融機構會有動力壓低成本和提高效率，甚至連虧損的農信社也照樣蓋豪華大樓和買豪華轎車。

在農村金融市場既定的條件下，現有的供給者做不到的，不意味著新進入的提供者也做不到。一種意見認為，在某些農村邊遠地區，全部存款和貸款的業務量僅能勉強維持一家農信社的生存。如果放開市場，新進入者和現存的農信社必然兩敗俱傷。這種看法的錯誤在于把壟斷條件下的效率視做既定的參照物，而忽略了競爭條件下效率改善的潛力。退一步講，即使某個地方僅能容納一家提供者，取舍也應該由市場裁決。這種競爭中勝出的農村金融機構，最有可能方便、快捷、持久地滿足農民和企業的金融需求。

在沒有競爭壓力的條件下，很難實現農村信用社改革的目的。雖然經歷了注資和產權改革，很多農信社仍然無法按照商業化原則運作。就像受到溺愛的孩子難以自立一樣，壟斷者受到的保護越久，就越沒有活力。面對自己制造出來的沒有活力的壟斷者，政府想要撒手也難，只好沒完沒了地補貼和救助。由于“太少而不倒”，監管者也只好任憑資不抵債的農信社繼續經營。如此一來，受到政府關照的農信社的股東，只好接受相伴而來的干預。于是，便樂得當旱澇保收的固定收益投資者，其結果是放棄屬于自己的公司治理責任。

鑒于這種惡性循環，人們曾經期盼通過增加流量來促進存量的改革，并從整體上改善農村金融的供給。但如果長期限制市場準入，何來流量？農村金融市場開放，有可能成為打破這種惡性循環的突破口。銀監會公布的試點方案在放寬準入的同時，還允許對現存的農信社進行兼并、收購和重組。這樣還有可能在存量和流量兩個方面取得進展。

行文至此不難理解，放開農村金融市場的政策具有何等重要的意義。長期以來禁錮農村金融改革與發展的一道主要障礙，終于要被清除了。可以想象，如果不再出現新的波折，要不了很多年，中國農村金融市場上萬馬齊喑的壟斷局面就會被打破，民有官辦的農信社在競爭壓力下，要么實現商業化運作，要么被一批有活力的私人銀行所取代。到那時，中國城鄉的融資難問題將得到根本的改善。

試點允許在村鎮建立農村合作金融組織，還標志著在對待合作制問題上，銀行監管當局理念的變化和務實的態度。無論是農信社還是農村合作銀行，都不是真正意義上的合作制金融組織。在2003年農信社改革試點之后，大多數農民已經不是農信社股東，原先的農信社社員的模糊地位隨之喪失。目前中國農村現實中確實需要農民自發建立為社員服務的合作類金融機構。在那些商業化農村金融鞭長莫及的地方尤其有必要。銀監會的試點為這種最基層的、自發產生的農民信用合作社，掃除了監管障礙。

銀監會的試點主要針對的是“農村地區銀行業金融機構的準入政策”，因此，沒有涉及包括非政府組織在內的各類小額信貸試點。這是很多人對銀監會試點方案失望的一個原因。從國際經驗來看，對農村金融和小額信貸實行有差別的監管是較為普遍的做法。使小額信貸成為主流金融的努力，應該包括自上而下地既督促銀行向農村的轉移，也包括自下而上地把眾多的非政府組織改造成受到正規監管的農村金融機構。因此，有必要在未來的審慎監管框架中留有余地，容許那些目前只貸不存的小額信貸機構，在同等條件下，自愿申請成為銀行類機構。

銀監會采取的低門檻、嚴監管的政策，僅僅是開放農村金融市場的必要條件。不能指望放開準入本身能建立起多元化、有競爭的農村金融市場。因此，我們可以預料，即使放開準入，也還有一些配套的條件需要滿足。這些包括：

一是平等的競爭環境。如果現有的銀行類農村金融機構繼續得到各種形式的補貼和救助的承諾，外來者必然望而卻步。因為誰能競爭過那些不用關注成本和破產的競爭對手？二是自由定價的權力。如果貸款利率不能覆蓋成本、風險之后讓農村金融機構盈利，商業取向的小額信貸機構就不會進入。

除此之外，信息框架和法律框架的完善與否，雖然不會造成對新進入者的實質性的遏制，但是對其交易成本會有影響。進一步改進農村金融市場的基礎設施，其中包括征信體系和現代的有擔保的交易框架（包括允許不動產抵押的登記制度），會大大改善農村金融中合同的執行，從而提高市場的吸引力和增加農村信貸的供給。

農村金融市場的大門開啟之后，必須警惕風險的積聚和成本的上升，以及由此引發的系統性風險。新設立的農村銀行最低資本金要求和銀行牌照的吸引力，有可能招致無數并不符合條件或本意不在農村金融的投資者躍躍欲試提出申請。現有的審慎監管框架是否能保證讓那些合格的股東進入農村金融領域，同時把不合格的排除在外，并無把握。另一方面，現有的監管能力（尤其在銀監會地方分局）會因為大批新進入機構的日常監管任務繁重而捉襟見肘。

試點方案中明確規定了有問題農村金融機構退出的標準。如果能夠堅定不移地執行，有利于在事前建立正向的激勵機制，從而在事后降低新建立的農村金融機構的道德風險。

包括荷蘭在內的一些國家，把監管責任分包給行業協會或者兩層架構的農村金融合作組織。這種做法在促進農村金融和小額信貸發展的同時，節約了監管成本。其中涉及到的利弊，值得探索。另外一種考慮，雖然不是從節約監管成本出發考慮問題，但可以收到異曲同工的效果，那就是建立批發零售的農村金融體系，鼓勵開發類金融機構和商業銀行與零售農村金融機構建立戰略聯盟，包括按照商業化原則提供批發性資金和技術支持。

這樣做，等于把篩選、評價、監督和激勵小額信貸機構的任務，外包給了批發性機構。這種批發零售體系既可以快速增加農村金融和小額信貸的覆蓋面，又避免強迫商業銀行到自己并不熟悉的農村去經營陌生的業務，同時還改善了監管的效果和節約了政府的成本。印度、巴西和墨西哥等發展中國家都在這方面有成功的探索。

中國改革開放的很多重大舉措都始于試點。但是農村信用社的改革試點，開始還不到一年，對取得的經驗教訓并不十分清楚的情況下，就在全國倉促推開，結果形成千篇一律和廣為詬病的省聯社模式。銀行監會這次試點允許成立村鎮銀行和在村鎮建立農村金融合作組織，前景充滿了不確定性。所以從試點開始是合乎邏輯的做法。但是應該恢復試點的本來面目。在目標和原則既定的條件下，對于試驗什么應該在事前有明確的考慮，并且在事后總結經驗教訓的基礎上，得出取舍的結論之后再決定是否推廣。否則失去了試點的意義。

最后，希望不再看到一批千篇一律的具有分類性質的銀行名稱。因為這種名稱很容易讓人聯想到他們的官辦性質和銀行經營與監管中計劃經濟的成分。在試點中限定新發起的銀行在縣市或村鎮注冊或經營本身并不錯，但如果制造出一批名字缺乏想象力卻具有標簽性質的“×××村鎮銀行”，則可能會為日后帶來無窮無盡的煩惱。

作者為清華大學中國經濟研究中心高級研究員

（本刊有刪節，全文參見《財經》網絡版www.caijing.com.cn）