我國“五年計劃”的執行評價及區域發展戰略的思想演變

摘要:通過對各時期“五年計劃”指標和完成情況的對比分析，指出傳統計劃體制的局限性，強調區域政策在國家發展規劃中的重要作用;通過考察歷次五年計劃中關于區域發展規劃的內容，揭示我國區域政策隨宏觀經濟管理思想的變化#65377;基于以上分析，提出了進一步完善五年規劃中區域發展規劃的對策建議#65377;

關鍵詞:五年計劃;執行情況;區域規劃

中圖分類號:F123.3 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)06-0141-04

中國是一個“五年計劃”制國家#65377;建國以來，政府每五年制定一次國民經濟和社會發展計劃#65377;除了1949—1952年的國民經濟恢復時期和1963—1965年的國民經濟調整時期外，中國已經編制了10個“五年計劃”#65377;從“十一五”開始，將計劃改為規劃#65377;

中國每個“五年計劃”都是政府指導和考核經濟增長的重要依據#65377;在歷次的編制過程中均不同程度地以區域規劃思想為指導，但在執行過程中卻經常作出調整，實施效果也是各不相同#65377;通過對各個時期“五年計劃”執行情況的總結分析，有助于理解區域規劃在國家重大經濟建設中的作用和意義#65377;“十一五規劃”將以前的硬性指標#65380;指令性任務等“計劃”調整為對經濟社會發展的宏觀調控“規劃”，進一步把區域規劃的指導思想運用其中#65377;本文將從歷次“五年計劃”重要指標的完成情況#65380;區域規劃的作用體現等方面進行相關計量分析和闡述#65377;

一、歷次“五年計劃”執行情況的考察

為了對過去十個“五年計劃”的執行情況進行分析，本文一方面考察各個“五年計劃”時期主要經濟指標的執行演變情況，另一方面對各個時期的計劃指標完成情況進行分析#65377;

對第一個方面，即不同時期經濟指標執行情況的變化情況，選取了GDP#65380;工農業總產值#65380;財政收入#65380;糧食產量和鋼產量等5個指標，分別對他們的完成情況以不變價進行了測算分析(結果見表1#65380;圖1)#65377;由于不同時期國家經濟統計的指標不盡相同，有部分時期的某些數據無法統計#65377;工農業總產值和GDP均是表示國民經濟總收入的宏觀指標，因此，放在一個圖中，能夠表示從“一五”到“十五”各個時期執行程度的變化特點#65377;糧食產量和鋼產量可以大致代表農業和工業的發展情況#65377;

從表1#65380;圖1中，我們可以大致看出以下幾個特點:

1.在某些計劃的執行中，不同經濟指標的執行程度走勢很不一致;而另一些計劃時期其走勢比較一致，這可以說明計劃并不能將各個指標綜合考慮，是孤立地而不是相互聯系地對發展目標進行預測，反映了大多數經濟發展計劃一定程度上的盲目性和“拍腦袋”制定計劃方法的不科學性#65377;

2.改革開放后，指標的數值設定與執行情況的差別比改革開放前要大，這與政府對指標值設定的保守考慮和體制改革后經濟發展的迅猛有一定的關系，而且反映了市場經濟發展與政府指令性指標的制定之間的矛盾#65377;

3.“九五”時期及其以前的發展計劃主要以具體數值體現發展目標，而“十五”計劃則更多運用政策和經濟手段顯示發展目標，過多過細的量化指標被淡化，政府更加注重宏觀性#65380;戰略性和長遠性，更加注重發揮市場對資源配置的基礎性作用，注重對經濟社會發展的宏觀把握和調控，注重公共政策的制定#65377;

對第二個方面，即不同性質和不同方面的指標完成情況的對比，由于數據可獲得性限制，考慮選取改革開放后的五個“五年計劃”為分析時段，這樣的分析對得出結論也更有意義#65377;本文選取GDP代表經濟增長指標，用第三產業的比重代表經濟結構調整指標，用人口自然增長率代表社會人口指標，用公路里程代表基礎設施指標，用新增就業人數和城鎮登記失業率代表社會經濟宏觀調控指標，并且加入基礎教育(普及九年義務教育的地區人口比例#65380;入學率等)的相關指標(由于沒有統一的數據資料，本文采用“未完成”#65380;“完成”#65380;“基本完成”和“超額完成”來定義)#65377;經過對計劃與執行情況的對比，得出結果(表2)#65377;

可以看出，國家制定的經濟社會經濟發展計劃中，基礎設施#65380;人口#65380;就業和教育等代表經濟環境#65380;宏觀調控#65380;勞動力素質#65380;社會環境發展等方面的指標，執行情況比較穩定，且穩步上升，把握得相對較好;對于經濟結構#65380;城市化程度等結構性指標，也有一定的預見能力，基本上能夠起到宏觀控制的作用;而對于產品產量和經濟增長等指標，執行情況的差別相對較大，計劃對本該由市場調節的這些指標不能很好地起到應有的作用#65377;

二、“五年計劃”中區域經濟規劃的思想演變

區域經濟發展不平衡是我國的基本國情，制訂并實施科學的區域經濟發展戰略在我國的“五年計劃”中占有及其重要的地位#65377;解放后，從“三五”#65380;“四五”計劃提出和進一步實行“三線建設”，到“五五”計劃提出“建成六個大區不同水平#65380;各有特點#65380;各自為戰#65380;大力協同#65380;農輕重比較協調發展的經濟體系”［2］，這很長一段時期，我國的經濟計劃中，區域規劃還只是政府指令性的政治部署和歷史沿襲的現成的區域劃分，所提到的“區域協作”#65380;“協調發展”等也沒有具體的措施和政策#65377;這一時期的區域政策主要強調“均衡”和“安全”#65377;改革開放后，政府對區域經濟發展的形式和動力逐漸認識清楚，這以后的五個“五年計劃”分別對區域有著不同的劃分方式，其發展模式的制定也有著逐漸演變的過程#65377;本文主要討論改革開放后的五個“五年計劃”#65377;

在“六五”計劃中初步提出了區域經濟要利用和發揮相對優勢，促成合理分工，大力發展區域間經濟協作的戰略設想，開始強調和重視投資效率的地域差別#65377;這個時期的區域經濟規劃是地區經濟非均衡發展模式的開始#65377;“六五”計劃中的地區經濟發展計劃將我國劃分為沿海地區#65380;內陸地區和少數民族地區#65377;這種區劃思想出于改革開放初期對于沿海對外貿易產業的支持和促進#65377;計劃中對于沿海地區的發展，提出“積極利用沿海地區的現有經濟基礎，充分發揮它們的特長，帶動內地經濟進一步發展#65377;”要求沿海地區發展高#65380;精#65380;尖的技術密集度#65380;勞動密集度和出口創匯率高的產業，積極擴展對外經濟貿易，發展進料加工成品出口，同時，有計劃地利用一部分國外資金和引進一批適用的先進技術#65377;而對于內陸地區，則提出“加快能源#65380;交通和原材料工業建設，支援沿海地區經濟的發展#65377;對現有機械工業進行調整#65380;改組和配套#65377;在保證完成棉#65380;毛#65380;麻#65380;絲#65380;糖料和煙葉等外調任務的前提下，根據本地資源的特點，有計劃地發展消費品工業，提高日用工業品的自給水平#65377;充分發揮內地農業生產潛力#65377;”［3］這個時期的發展計劃是由以前的均衡發展轉變為非均衡發展的開始，讓內地作為資源#65380;原材料#65380;農業等產業的基地來支持沿海地區的外向型經濟，以提高整體的經濟效率#65377;

“七五”計劃提出“要正確處理東部沿海#65380;中部#65380;西部三個經濟地帶的關系”#65377;“七五”期間以至20世紀90年代，要加速東部沿海地帶的發展，同時把能源#65380;原材料建設的重點放到中部，并積極做好進一步開發西部地帶的準備#65377;把東部沿海的發展同中#65380;西部的開發很好地結合起來，做到互相支持，互相促進#65377;［4］“七五計劃”首次明確地提出了效率優先#65380;非均衡發展的戰略思想，并且第一次按照東部#65380;中部和西部進行了區劃，提出要正確處理東部沿海#65380;中部和西部三個經濟地帶的關系#65377;該計劃分別對三大經濟地帶提出了不同的目標#65380;任務和政策措施，形成由東到西#65380;由沿海向內陸的產業#65380;技術#65380;政策支持以及資金的雁行梯級模式，并同時重視橫向聯系，形成技術#65380;資金和資源的轉移#65377;計劃中基于對三個地帶不同的發展目標要求，提出了不同的政策支持和措施，政府在影響區域經濟發展方向上起了主導作用，很大程度上決定了區域經濟模式#65377;計劃中還專門提出了地區協作和經濟區網絡的構建#65377;地區協作實行中央和地方分級管理，以地方為主的原則#65377;鼓勵地方#65380;部門之間聯合興辦國家急需的建設工程#65377;提出了三級經濟區網絡，即一級經濟區為上海經濟區#65380;東北經濟區#65380;以山西為中心的能源基地#65380;京津唐地區#65380;西南“四省(區)五方”;二級經濟區為以省會城市和一批口岸與交通要道城市為中心的經濟區;三級經濟區為以省轄市為中心的經濟區#65377;三級經濟區雖然提出了網絡的發展思想，但是，基于效率優先的非均衡發展戰略，各個經濟區都是有各種發展優勢的增長帶和增長極#65377;這一時期也開始了對三線建設的調整和改造#65377;

“八五”計劃繼續“七五”期間區域經濟發展的方式，提出“正確處理發揮地區優勢與全國統籌規劃#65380;沿海與內地#65380;經濟發達地區與較不發達地區之間的關系，促進地區經濟朝著合理分工#65380;各展其長#65380;優勢互補#65380;協調發展的方向前進#65377;”這一時期是按照“沿海地區”#65380;“內陸地區”來區劃，并針對“少數民族地區”和“貧困地區”也分別提出了發展計劃#65377;對于沿海地區，提出“要在加強對傳統工業改造的同時，大力開拓新興產業，發展知識技術密集型產業#65377;”而對于內陸地區，則提出要“發揮內地資源豐富的優勢，加快能源#65380;原材料工業建設和農牧業的開發，特別要注意發展本地有特殊資源優勢#65380;面向國內外市場的行業和產品#65377;在經濟發展水平比較高的城市和地區，積極發展知識技術密集產業和新興產業#65377;”計劃提出了地區經濟的協作和聯合，提倡“各地之間按照互惠互利#65380;風險共擔#65380;發揮優勢的原則，開展多領域#65380;多層次#65380;多形式的橫向聯合與協作，推動生產要素的優化組合，加快地區產業結構的合理化#65377;”在十年發展綱要中提出未來十年的主要任務和重要指標，指出:“根據統籌規劃#65380;合理分工#65380;優勢互補#65380;協調發展#65380;利益兼顧#65380;共同富裕的原則，努力改善地區經濟結構和生產力布局#65377;”［5］值得注意的是，計劃還提出了編制國土開發整治規劃:合理確定重點經濟開發區#65380;各經濟區的主體功能和生產力布局#65377;這個時期雖然繼續沿海和內地的不均衡發展指導方向，但更多地重視到了地區間的協作互補，提出了協調發展的思路#65377;

進入20世紀90年代，隨著社會主義市場經濟體制的最終確立，地區之間的差距進一步拉大，區際差距和區際公平問題成為不可忽視的焦點問題#65377;圍繞解決區際差距，“九五”計劃把發展#65380;改革和穩定的關系提到戰略高度，明確提出將三者結合起來考慮，以全方位對外開放和區域經濟協調發展為主要特征的區域經濟發展戰略開始形成#65377;在區域經濟協調發展的方向上，提出按照市場經濟規律和經濟內在聯系以及地理自然特點，突破行政區劃界限，在已有經濟布局的基礎上，以中心城市和交通要道為依托，逐步形成七個跨省區市的經濟區域:長江三角洲及沿江地區#65380;環渤海地區#65380;東南沿海地區#65380;西南和華南部分省區#65380;東北地區#65380;中部五省地區和西北地區#65377;在發展政策上按照東部#65380;中西部的區別提出進一步發揮各地區的優勢，發展各具特色的優勢產業，并在縮小地區差距方面提出了具體的發展措施［6］#65377;

“十五”計劃中提出了“實施西部大開發戰略，促進地區協調發展”的要求，以政策手段強力推進中西部的發展方式和速度，以形成東#65380;中#65380;西共同協調發展的局面，形成各具特色的區域經濟［7］#65377;實施西部大開發戰略的目的是進行國家經濟結構的戰略性調整，加快中西部地區發展，縮小地區差距，促進并深化地區經濟協調發展#65377;“十五”計劃倡導重塑市場經濟調節下的新型區域經濟關系，在區域經濟建設方面通過區域規劃和政策扶持，一是發揮比較優勢，引導和調動地方積極性，形成各具特色的區域經濟;二是制定和執行可持續發展戰略，并先行在生態功能保護區#65380;專業化農產品生產基地#65380;旅游經濟區等方面取得突破#65377;政府在這一時期對區域經濟協調發展方面起到了宏觀調控的平衡作用，一方面按照市場經濟的要求，利用市場調節的“擴散效應”和“回波效應”，對區域間各種經濟和社會資源進行合理配置，另一方面通過規劃和產業政策手段，促進各經濟區域間的合理分工與協調發展，做到了有所為，有所不為#65377;

三、結論和建議

(一)基本結論

我國歷次“五年計劃”的發展演變過程，體現了政府在經濟社會發展中作用的轉變#65377;我國經濟社會發展思想的演變軌跡可以總結為:從強調經濟增長到注重社會和諧;從強調經濟產量到追求經濟社會的全面進步#65377;其中，區域經濟發展思想的演變為:從平衡布局到效率優先再到協調發展#65377;

1.規劃的預期目標和具體的執行情況不可能是絕對一致的，尤其是總產出#65380;經濟結構#65380;重要產品等計劃指標因為市場作用的決定而更加不易預計，因此，沒有必要對政府職能范圍以外的發展目標進行硬的計劃設定#65377;我國是市場經濟國家，對發展產業等并不應該干預，但卻應注重區域調控，我國要促進地區間協調發展，提高區域經濟競爭力，就必須強化區域規劃#65377;從現實情況來看，“十一五”期間，我國經濟社會發展面臨的突出矛盾主要在于:資源環境的壓力#65380;盲目投資和低水平擴張的體制根源#65380;社會事業發展滯后的矛盾#65380;區域協調發展的困難和矛盾，等等#65377;所以，國家的經濟計劃指標應逐漸變為區域的發展戰略規劃，不僅再是單一的發展高度制定#65377;應該重視市場經濟體制下的區域協調可持續發展的宏觀經濟政策，在市場不能發揮作用或很難發揮作用的領域，以及制度變革和制度環境建設的領域，讓政府發揮其宏觀調控的作用#65377;這樣既有利于公共品和自然壟斷行業的發展，又有利于社會#65380;環境的協調發展，也了市場經濟足夠的彈性發展空間#65377;

2.區域經濟規劃在國民經濟發展規劃中的地位是非常重要的，對于中國這樣一個地區間差異顯著，發展尚不平衡的國家，做好區域經濟規劃一定程度上決定著全國經濟發展目標的完成#65377;區域內和區域間的經濟聯系以及地區分工和資源的分配流轉，是國民經濟運行的活力和動力源泉#65377;合理有效的區域經濟規劃是平衡增長#65380;社會穩定#65380;資源優化配置和集約化發展的保證#65377;從2005年的情況來看，由于政府宏觀政策的影響，區域經濟的新增長點，如中西部地區#65380;北部沿海地區，國民經濟以更快的速度發展，帶動了全國的經濟高增長;在中國國內的經濟環境下，區域間的產業結構分配，在市場的作用下可以健康發展，而如果政府因為財稅制度等原因過多地干預，則很有可能帶來負面影響，反而減慢落后區域追趕的速度#65377;由此可見區域經濟規劃的重要意義#65377;在市場經濟環境下，區域間的流動和協作將更加頻繁，但也有一定的進一步“極化”的可能，因此，政府必須在這里起到統籌協調作用，促進全國經濟整體發展，在全國的發展規劃中，區域經濟規劃必然成為一個重要的，而且是關乎全盤規劃成效的關鍵部分#65377;

(二)幾點建議

通過對歷次“五年計劃”執行情況的分析和區域規劃的解讀，本文提出完善國家社會經濟發展規劃以及區域發展規劃的建議如下:

1.在制定發展規劃時，要把以人為本的思想貫徹其中，使規劃能夠滿足人民群眾的發展需求#65377;同時，應重視公眾參與，積極吸收各個領域的專業人士，改變過去一些不科學的計劃手段，更多采用科學的計量分析手段和區域發展理論，結合我國的實際情況和國際形勢，提出專業的#65380;切合實際的政策建議和目標#65377;

2.在制定發展規劃時，有些指標適于用數字來表示目標，如資源開采和保有儲量#65380;耕地面積#65380;人口#65380;環境等長時期較穩定的，或者存在控制底線的指標;有些則更適于宏觀的定性目標，如國民經濟運行質量#65380;社會和諧#65380;城鄉協調等#65377;

3.在規劃內容上，要提出以集約化發展和協調發展為指導方向的政策指標，有助于以科學發展觀來促進和諧發展與和平發展，實現自主創新，實現增長方式的轉變#65377;由于區域差異在整體經濟社會發展中的關鍵性，可以考慮把區域經濟規劃作為整體規劃的線條脈絡，在把握各個區域的基礎上制定總體的規劃，同時，在整體的政策制度基礎上分區域給出根據實際情況調整的政策制度，兩個層面結合，從而制定出通盤考慮的#65380;區域間有機聯系#65380;協調發展的經濟社會規劃#65377;

參考文獻:

［1］ 新中國經濟五十年［M］.北京:中國計劃出版社，1999.

［2］ 當代中國的計劃工作辦公室編.中華人民共和國國民經濟和社會發展計劃大事輯要(1949—1985)［Z］.北京:紅旗出版社，

1987.

［3］ 國民經濟和社會“六五”(1981—1986)發展計劃［Z］.中國宏觀經濟信息網，2005.

［4］ 國家統計局，“七五”時期國民經濟和社會發展概況［Z］.北京:中國統計出版社，1991.

［5］ 陳錦華主編.第八個五年計劃期中國經濟和社會發展報告［R］.北京:中國物價出版社，1996.

［6］ 國家計劃委員會編.國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要講話［R］.北京:中國經濟出版社，1996.

［7］ 國民經濟和社會“十五”(2000—2005)發展計劃綱要［Z］.中國經濟研究信息網，2005.

The Performance of the ″Five-year Plan″ Evaluation and the Strategic Thought of District Development in our Country

WEI Le， WU Dian-ting

(College of Geography and Remote Sensing Science， Beijing Normal University， Beijing 100875， China)

Abstract: Through the contrast analysis to each period″ five-year plan″ index sign and complete the circumstance， point out the tradition plan that the system limits sex， the policy that emphasizes the district is at national important function within the development programming?鴉through the investigation many times in the past five years plan win develop the contents of the programming concerning the district， announce to public our country the policy of the district manages the variety of the thought with the macroscopic economy.According to the above nalysis， put forward further perfect five years＇ program medium the district develops the counterplan suggestion of the programming.

Key words: five-year plan; performance circs; district programming

［責任編輯張宇霞］