行政過錯責任追究制中幾個問題之厘定

摘要：行政過錯責任追究制作為規范行政執法活動、防止執法違法的制度安排，是落實依法治國基本方略的有效措施，但行政過錯責任追究作為一種內部責任追究，其過錯不可使用客觀過錯標準，應確立主觀過錯標準；在責任范圍問題上，不可太過于寬泛；追責主體應樹立正確的追責理念。

關鍵詞：過錯責任；責任范圍；追責理念；厘定

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1494(2007)05－0064－03

一、行政過錯責任追究制中“過錯”的厘定

“行政過錯責任追究制”字面內涵了有過錯才有責任，因此，準確地厘定“過錯”實為運用該制度的前提。

(一)過錯的歷史演進

過錯作為法律責任認定的構成要件之一，其與法律責任的聯姻是歷史的范疇。古代社會沒有過錯的概念，追究違法者的法律責任并不以其主觀上有無故意、過失為要件，而只看客觀上是否有危害結果發生。追本溯源，過錯責任的原始形態應當首推羅馬共和國前期制定的著名的《十二銅表法》，過錯責任原則思想得到系統闡發的是近代資產階級民法。17世紀法國的讓，多馬在他的《自然秩序中的民法》一書中指出：“如果損害是作為一個無害行為的出乎意料的結果而發生，那么鑒于沒有任何過錯可以歸咎于行為人，他就不應當對這一結果承擔責任。”在此一時期，過錯被確定為民事責任的基本準繩；它不僅是產生責任的充分條件，而且也是構成責任的必要條件。到了18世紀，經過著名法學家波蒂埃的進一步肯定和發揮，過錯責任原則形成了完整的理論體系，在法學界得到了普遍的公認，傳統的結果責任主義終于被拋棄。隨后，過錯責任原則在立法上得到了充分的吸收。過錯責任在德國的進一步的發展，是將違法性吸收進了過錯。至19世紀末20世紀初，作為確認與追究侵權行為人法律責任的根據和標準的過錯責任取得了統治地位，這被認為是人類的一大進步，因為它在全球范圍內最終廢止了野蠻的同態復仇制度和落后的刑罰原則。

行政法上的過錯責任從民法中借鑒、演繹過來。美國、日本、英國、德國等國家承擔國家責任均貫徹過錯責任原則。我國臺灣地區于1980年公布的“國家賠償法”，也采納了世界通用的過錯責任原則。該法規定：“國家對公務員違法行使公權力之行為致損害他人自由或權利時，固應負賠償責任，但仍以公務員對違法行為之發生具有故意或過失為必要。”

(二)過錯的界定

過錯是民法、行政法責任制度中的基本原則。如何評價或判斷過錯成為法律責任中的一項顯要技術。可以毫不夸張地說，自從過錯與法律責任聯姻以來，對過錯是主觀的還是客觀的爭論就沒有停止過。

主觀過錯論。這一觀點認為，過錯是指行為的主觀方面，是行為人可歸責的心理狀況，它具體表現為故意和過失兩種形式。或者說，所謂過錯，就是違法行為人對自己的行為及其后果所具有的主觀心理狀態。根據主觀過錯理論，過錯本質上是一種可譴責的個人意思狀態。如意大利學者德，居皮斯認為，過錯“是一種心理狀態，它在和某種損害相聯系的情況下，能夠被認為應受譴責，即，它不同于人們在渴望避免有害結果時常常感到的那種心理狀態”。

客觀過錯論。這一觀點認為，過錯的認定，應該從一般注意義務的違反這一角度出發，將判斷標準客觀化。“導致賠償責任的不是(因其本質而無法抽象認定)‘過錯’，而是對具體情況下必須施加的注意義務的標準的偏離”。“過錯是一種行為而非主觀心理狀態。”

筆者認為，過錯就其性質而言，是一種評價性概念，是法律對于行為人實施侵害行為時主觀態度的否定性評價，其評價對象為行為人可歸責的心理狀況，具體表現為故意與過失兩種形式。而故意、過失則是一種描述性概念，是對行為人實施侵害行為時主觀態度的描述。過錯不同于故意、過失，前者系一種評價，后者則為評價對象；前者為評價性概念，后者為描述性概念。既然過錯內涵中包容了主觀與客觀兩方面，那么過錯的主客觀之爭，實為沒有必要，關鍵需要精細化的是：行政法律責任的承擔何種情況下運用主觀過錯原則?何種情況下運用客觀過錯原則?其理論依據何在?

(三)行政過錯責任追究制中的“過錯”是主觀過錯

行政過錯責任追究制是一種內部責任追究，即國家對行政主體及其公務員追究行政法律責任。行政主體及其公務員行政法律責任過錯的認定應堅持主觀過錯認定原則，不能僅以公務員執行公務損害行政相對人合法權益為緣由就追究其內部行政法律責任。

1．從行政的本性上看，行政權不同于司法權的最主要方面是其積極主動性，也只有積極高效地運行行政權才能促進社會公益的增長，滿足民眾對公共產品的需求，樹立服務政府、溫和政府的形象。行政行為積極主動的一面也使它面臨著風險，這就是它可能給某一位或某幾位相對人的合法權益造成損害，而這種風險不應該全部由行政權的運行者來承擔，國家、社會民眾都應該有所分擔，這樣對行政主體及其工作人員而言才是公平的，否則，就極可能導致行政主體及其工作人員消極懈怠行政，抑或僅僅執掌法定職責內的事項(也還是畏手畏腳的)。因而筆者認為國家在追究行政主體及其工作人員行政責任之時，應該寬容、謹慎，在行政主體及其工作人員故意違法行政或者重大過失、違法行政時才可追究其責任，這里的重大過失，是以公務人員在當時情況下行政主體執行公務時所應達到的中等水平作為判斷標準。

2．從我國的國情上看，行政法治理念，責任政府的打造在我國尚為時不久，不可能一蹴而就；我國公務員的整體素質，執法水平尚有待提高，行政執法實踐中損失相對人合法權益的現象并不鮮見。如果不問主觀過錯狀態，只要損害了相對人的合法權益就追究行政主體及其工作人員的責任，甚至連同間接領導、直接領導一起追究，那么責任面將十分大，搞得行政主體及其工作人員人人自危。因此，責任的追究可由緩而急，由寬到嚴，先追究故意或重大過失行為者的責任，再逐漸地擴大范圍，這是符合事物發展運行規律的。

二、行政過錯責任追究制中“責任范圍”厘定

責任范圍的問題實際上就是行政主體及其工作人員在何種情況下應擔負責任的問題，無疑它應是“行政過錯責任追究辦法”中的重要內容之一，也是該辦法立法明確性、可操作性的衡量標準之一。縱觀各地的辦法，無不專章重墨羅列責任追究的范圍，有的多達近百種情形。

明確的、肯定的列舉是法可操作性的標志。但是，明確肯定的列舉也有其弊端：一是難免掛一漏萬，二是使追究主體無法根據實際情況，合法合情地裁量，造成了法的僵化。筆者認為故意或重大過失的違法行政現象應列舉出來，同時列舉出來的情形一定是實踐中生成，已成熟的。可列舉出來也可不列舉出來的，盡量不列舉，采用概括性的款項，付之追責主體結合當時當地的實際狀況，根據行政執法的經驗，自由掌控。列舉過多過細，則會導致行政主體及其工作人員產生畏懼心理，不利于發揮行政權積極為善的主動性、創造性。責任追究的范圍寬泛體現了政府打造責任的決心，無疑體現了現代法治文明的發展潮流，但寫在紙上的法條是死的文字，行動上依法辦事，勇于敢于承擔責任比靜態的責任條款更重要。因為，責任政府并不是靠法條上多羅列幾種責任情形就可實現的，重要的是倡導如何依法辦事，規范行政程序，為行政主體及其工作人員職權的運行提供依據。當然責任的明確也不可缺，但應是該追究的情形下才追究，責任追究的范圍每一種情形要想清楚，不可單憑多、細為表象。

三、行政過錯責任追究制中追責主體“追究理念”的厘定

在目前各地頒布出臺的“行政過錯責任追究辦法”中，追究責任主體多為各級人民政府的監察部門。筆者認為，各級監察機關在行使追責權時應樹立正確的追責理念，協調好控制行政違法與保障行政權高效行使的關系，只有這樣行政過錯責任追究制才能長存下去并逐漸完善，也才不違背該制度建立的初衷。

第一，要看到行政權力與公民權利相互同一性的一面，責任的追究不得妨礙行政權高效服務于社會職能的發揮，挫傷行政主體及其工作人員的積極主動性。在過去相當長的一個時期內，行政法學在涉及行政權力與行政相對權利關系時，更注意的是兩者的對立性，因而設法控制行政權力。控權從近代以來幾乎都是行政法上的一個永恒話題，但是行政權力對公民權利和自由的有益作用卻少有關注和研究。事實上，即使在行政法形成的早期，行政權力也對個人權利有著重要的保護作用，因為它行使著維持社會安全的職能。而福利國家興起以后，政府服務更多地滿足了公民權利的實現。在當代日益復雜的社會、經濟生活中，投有政府行政權力所發揮的有效組織管理作用，就難以控制發展社會生產力所需要的社會、經濟秩序、沒有社會生產力的發展，提供社會福利也就沒有物質基礎。因此，追責主體在追究行政主體及其公務員行政法律責任時，一方面要制約行政權不得違法行使和不得濫用，另一方面還應保障行政權力的合法行使，充分發揮行政權力高效服務于行政相對人權益的功能。前者是消極意義的，主要從行政權力與行政相對人權利的對立性看問題，后者是積極意義的，是從二者的同一性看問題，二者均不能偏度。

第二，要堅持監督與改進工作相結合原則。行政過錯責任追究制的目的在于通過一系列監察措施、監察活動，來實現防范、補救、追懲的綜合效能，達到改善行政執法，提高行政效能，實現國家行政機關廉政和勤政的實效。這就要求，行政過錯責任追究應當將監督檢查與改進工作緊密結合，既要通過監察發現和揭露行政管理工作存在的各種問題與不廉潔的現象，追究行政主體及其公務員的違法亂紀行為，又要注意研究和解決行政執法工作中這些問題和現象發生的對策和方案，提出建立、改進和完善相關規章制度的建議的措施，以促進行政執法的廉潔、勤政、務實和高效。

責任編輯 黃志恒

作者簡介：張顯偉(1969－)，男，山東微山人，廣西民族大學政法學院副教授，碩士生導師，研究方向：行政法與行政訴訟法。