鄉鎮政府回應：意義、存在的問題及對策

摘要：鄉鎮政府及其工作人員能否對鄉村社會和廣大農民的需求做出積極、負責任的回應，直接關系到新農村建設的成效。因此，提升鄉鎮政府回應能力就要改革壓力型行政體制，合理劃分各級政府的事權；把握好回應指向；轉變鄉鎮政府職能；建立健全鄉鎮政府回應機制和注重對鄉鎮政府回應進行科學的績效評估等。

關鍵詞：新農村建設；政府回應；鄉鎮政府回應

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2007)01-0016-04

一、鄉鎮政府回應的意義及現狀

黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，總的要求是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。具體對照我國農村的歷史和現狀，這個總的要求又可以分解為一系列的具體化要求，包括提高農村生產力水平，千方百計增加農民收入和改善農民生活，加強農村飲水、道路、通信、供電、沼氣等基礎設施建設，改善農村生產條件，培育“新農民”，乃至與新農村建設息息相關的土地、糧食、社會事業、農民工和農村公民社會等問題。諸如此類的問題和需求，都亟待新農村建設的引導者——鄉鎮政府做出積極強有力的回應。因為鄉鎮政府是我國最基層的政府，鄉鎮行政管理不僅是國家行政管理系統的基礎，而且又是它的不可或缺的、靈敏的“神經末梢”，鄉鎮機構是農村經濟建設和社會發展的組織者和執行者，鄉鎮政府及其工作人員與農民是面對面的直接管理和服務關系。因此，鄉鎮政府及其工作人員能否對鄉村社會和廣大農民的需求做出積極、敏感、負責任的回應，直接關系到新農村建設的成效，影響新農村建設的進程。再加上長期以來，我國鄉鎮政府存在著回應性不足的缺陷。基于此，增進鄉鎮政府對新農村建設的回應，就成了一個重要又具有現實意義的課題。

政府回應，就是政府在公共管理中，對公眾的需求和所提出的問題作出積極敏感的反應和回復的過程。其基本意義是，公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文，在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。由此我們可以知道，所謂鄉鎮政府回應，就是鄉鎮政府要對廣大農民的需求及其所提出的問題做出積極敏感和負責任的回應。換句話說，鄉鎮政府不能對所轄區域內的廣大農民的意見和呼聲置若罔聞，不能對鄉村社會存在的各種問題視若無睹。強化鄉鎮政府回應，就是要拉近鄉鎮政府與廣大農民和農村社會的距離，融洽基層的黨群、干群關系，使鄉鎮政府機構真正成為為農民服務的機構，而不是脫離農民和鄉村社會、束之高閣、高高在上的機構。

農村社會整體上就是中國社會的弱勢群體，對農村的有效治理，尤其是加快農村小康建設步伐，推動農村和諧社會的構建，乃至建設社會主義新農村，鄉鎮政府的功能和地位是不可或缺的。因為，鄉鎮政府是黨和國家政策、法律、制度在農村的具體而有效的執行者、落實者、體現者；是農村最主要、最直接的公共服務者；是農村社會的有效組織者和規范者。

長期以來，鄉鎮政府在一定程度上發揮了其積極的功能，為農村經濟、社會的發展做出了較大的貢獻。然而，鄉鎮政府在回應能力方面還有較大的欠缺，主要體現在回應的向度、回應的內容和回應的時間三個方面上。

(一)回應向度單一。就是說，在回應向度上，主要是對上回應而不是對下回應。按照現代政府理論，政權存在的理由和基礎就是運用稅收等形式收取上來的資金，為社會提供公共產品和公共服務。但從鄉鎮政府的實際運作來看，多數鄉鎮政府把自己的工作重點放在上級派下來的硬指標上，或僅僅限于上級派下來的工作上，如計劃生育和催糧催款等，甚至為迎合上級要求大搞所謂“政績工程”和“形象工程”，建設高標準的小城鎮草坪、廣場等招牌建筑，嚴重浪費農村有限的公共資源，造成農民負擔加重。鄉鎮政府在忙于回應上級任務和指標的過程中，對于本來應該擔當的引導農民發展經濟、為農民提供公共產品、管理社會治安、發展農村教育文化事業、保護國土資源和生態環境等“軟工作”卻缺乏應有的積極性。對農民提出來的要求和需要解決的問題，更是無心給予回應，致使農民在社會治安、醫療衛生、教育、交通道路、水利設施、環保等方面的基本需求無法滿足，農民的生存環境不斷惡化?？梢哉f，大多鄉鎮政府基本上處于一種被動對上回應的狀態，而忽略了更為重要的對下回應，即對其管理對象即農村和農民的回應。究其原因，主要是由壓力型行政體制造成的。鄉鎮政府作為基層政權，是國家權力運作體制中的一環。這一體制某種程度上可稱為壓力型體制，其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經濟趕超指標，采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。在壓力型行政體制下，上級行政機關制定各項經濟、社會發展目標，并加以具體化和數字化后，以指標和任務的形式分派給各個下級行政組織，并以這些指標、任務的完成情況作為評價、考核的主要依據，下級機關官員的升遷、榮譽都和完成上級下達的任務掛鉤。在此體制中處于基礎環節的鄉鎮由此也承擔著由上級層層下達的指標任務，形成了所謂“上面千條線，下面一根針”的局面。面對此壓力，鄉鎮政府不得不將主要精力放在執行上級指示上。所謂的“官出數字，數字出官”，體現了數字和指標成了鄉鎮政府回應的指揮棒。

(二)回應的內容和方式陳舊。眾所周知，政府行政的方式、內容應隨著行政環境條件的變化而適時進行調整和變動。進一步說，隨著政治、經濟、文化等環境的發展變化，人們的需求也會發生變化。此時，政府回應的內容也必然要隨之變化。農村從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，從農業稅時代跨入后農業稅時代，鄉鎮政府回應的內容也應該進行相應的調整。但是，一部分鄉鎮政府卻仍因循守舊，回應的內容陳舊；還有的鄉鎮政府在發展經濟的同時，往往忽視了為社會提供公共服務的職能，在市場監管、社會管理和公共服務方面投入少，影響了社會事業的協調發展。因此，也就不能對農村和農民的新需求、亟待解決的新問題做出積極敏感的反應和回復。

(三)回應時間遲緩。政府回應的時間性，是指公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。鄉鎮政府回應不及時或者說回應遲緩，主要有兩方面的原因。一是鄉鎮政府的領導干部和工作人員大都來自本鄉鎮或附近農村地區，素質參差不齊，“官本位”思想較為嚴重，而群眾意識、責任意識卻較為淡薄，以民為本的公仆意識淡化，公共服務意識尚未完全樹立。二是行政運行程序被復雜化。行政運行程序復雜是影響鄉鎮政府回應時間的一個重要因素。目前我國有些鄉鎮政府為程序而程序，行政運行程序非常復雜，浪費了大量的人力、物力、財力，降低了行政效率。在某省某鎮就曾發生了一個企業立項的簡單事情，而前后經過了11個月，申請文件修改了300多萬字，耗費紙張251．5公斤，經辦人員行程2萬公里的事件。另外，鄉鎮政府普遍存在“五多”現象，即會議多、文件多、匯報多、接待多和檢查多。這“五多”常年累月接連不斷，讓鄉鎮政府窮于應付。光應酬，就讓其忙得沒有頭緒，結果勢必導致鄉鎮政府無暇顧及農民的訴求和愿望，要么回應遲緩，要么干脆不回應。

二、提升鄉鎮政府回應能力的對策思考

鄉鎮政府回應存在的上述缺陷直接導致鄉鎮政府機構出現回應性不強、工作效率不高等問題，于是也就不能及時有效地解決與農民群眾密切相關的問題和困難。鑒于此，探索新農村建設視閾下提升鄉鎮政府回應能力的路徑，是非常有必要的。

(一)回應的基本原則

1．堅持對上回應與對下回應雙向度的統一。

黨在農村的政策是農民利益的具體體現，也是新農村建設的根本保證。中央近年來出臺了許多扶持“三農”的政策措施，特別是對種糧農民的補貼政策、對糧食主產區和財政困難縣的扶持政策、對農村基礎設施建設的投入政策、對農村義務教育和醫療衛生的支持政策等，對于維護農民利益、促進農業農村經濟發展、較快增加農民收入，已經產生并將繼續產生巨大的積極作用。這些政策措施針對性強、含金量高、支持力度大，是建設新農村最直接、最管用的，也是農民最關心、最歡迎的。對上回應，就是要求鄉鎮政府在推進新農村建設中必須不折不扣地落實好黨的政策，充分發揮政策的效力，切忌“上有政策，下有對策”。同時也必須對下回應，將上面的精神與下面的實際結合起來，創造性地開展工作，以滿足不同地區建設新農村的需求。堅持對上回應與堅持對下回應，實際上是一致的。這是因為，中央的決策和上級的指示都是以實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益為出發點和落腳點的，二者一致就一致在全心全意為人民服務上，一致在權為民所用、情為民所系、利為民所謀上。所以，必須堅持對上回應與對下回應的辯證統一。

2．一切從農村的實際出發。

鄉鎮有別，農村有異，需求更是千差萬別。鄉鎮政府回應必須從實際出發，在回應的方式和內容上不能搞一刀切。同時，鄉鎮政府及其工作人員要深入到田間地頭，與農民進行溝通交流，積極主動了解他們的需求和愿望。只有這樣，才能從實踐中獲取第一手資料，體恤民情，了解群眾的疾苦，聽取老百姓的意見與呼聲，找出本轄區治理中的疏忽與不足之處，并加以改進，努力提供更多更優質的公共服務。鄉鎮政府回應堅持一切從實際出發，要立足當前，從群眾迫切希望解決而又能辦到的事情抓起。各項事業建設都要符合當地經濟發展水平，充分考慮財力和群眾的承受能力，不盲目攀比，不急于求成，更不能搞負債建設，加重農民負擔，形成新的鄉村債務。只有一切從實際出發，才能準確把握回應的內容，選擇適當的回應方式，杜絕信息傳遞中的失真與變形，從而增進鄉鎮政府回應的真實性和有效性，更好地回應新農村建設。

(二)提升鄉鎮政府回應能力的思路

1．改革壓力型行政體制，合理劃分各級政府的事權。

我國行政體制在各級政府間關系上的一個顯著特點是，只關注權限程度大小的區分，而不重視事權范圍的分工。除某些權力，如外交權、軍事權等僅為中央政府所擁有以外，其它各級政府的事權幾乎沒有什么分工，只是對同一事權的處理權限隨政府級別的高低而有所區別。這一點可以從國務院到縣市級政府部門設置的高度對口性和一致性清楚地表現出來。鄉鎮政府盡管是最基層的政府，但“麻雀雖小，五臟俱全”，也必須與上面對口。來自上級政府的行政任務同樣一點也不少，因此才有“上面千條線，下面一根針”的說法。其實，鄉鎮政府根本沒有必要行使與上面各層級政府完全一樣的職能，鄉鎮政府行使其職能以農村需要為依據，具有特殊性。因此，要改革壓力型行政體制，給鄉鎮政府“解壓”，合理劃分各級政府的事權，明確各級政府的職責權限。只有明確我國鄉鎮政府該管什么，不該管什么，哪些應該重點管，哪些只要一般管，哪些該直接管，哪些該間接管。才能使得鄉鎮政府回應具有較強的針對性，鄉鎮政府疲于回應上級政府卻沒有精力回應人民群眾的問題才可以迎刃而解。

2．把握好回應的內容和方式。

在新農村建設的背景下，鄉鎮政府到底要回應什么、如何回應，即回應的指向問題。弄清這一問題，我們要把握住農村問題的歷史積淀及現代趨向，并對其作一番探究。筆者認為，政府回應從宏觀的視角看，分為中央政府回應和地方政府回應。在新農村建設中則表現為中央政府對新農村建設的回應和地方政府(最終是鄉鎮政府)對新農村建設的回應。而鄉鎮政府回應又包括兩個方面的內容：一是對上級政府的回應，包括對在其之上的各級政府關于新農村的政策、法規和方案措施等的回應；二是對鄉村社會的回應，即對鄉村社會和農民需求的積極敏感的反應和回復。這是新農村政策落到實處的有力保障，因而也是新農村建設的關鍵所在。鄉鎮政府對新農村建設的回應指向可以用一句話來概括，那就是，農村和農民的需要在哪里，鄉鎮政府回應就指向哪里。

在建設新農村的背景下，農村和農民主要有兩大方面的需求。一個方面是硬需求，即對農村公共產品的需求，如河溝整治、水利建設、道路修建、大型防護林工程、農村電網建設、農業科技成果推廣等。農村公共產品的有效提供可提高農業生產力，提高農民生活水平，是農村經濟發展的重要基礎，也關系到我國新農村建設的成敗。就目前農村公共產品的供給現狀來看，我國農村公共產品供給總量嚴重不足。據統計，迄今，全國約一半的行政村沒有通自來水，六成以上的農戶還沒有用上衛生的廁所，1．5億農戶需要解決燃料問題，6％的行政村還沒有通公路。在農村基礎設施嚴重匱乏的基礎上進行新農村建設，其難度是可想而知的。可見，對農村公共產品的需求是建設新農村的一大需求，是“硬件”方面的需求，也是鄉鎮政府必須給予回應的首要內容。再一個方面是軟需求，即對農村人力資本的需求。我國是農業大國，農村人力資源豐富，但我國農村人力資源狀況卻不容樂觀。其現狀及存在的問題主要是：農村人口受教育程度低；農村從業人員文化程度低，90％的文盲半文盲集中在農村；農村勞動力科技素質整體水平不高；農民和鄉鎮基層人員經營管理素質不高；農村人口的社會心理素質較差，身體素質偏低。顯然，農村人力資源的現狀和建設社會主義新農村的目標是格格不入的。新農村建設是一個長期的過程，其中，新房、新村、新街道，只是外在的“衣服”，生產和經濟才是“軀體”，科學文化素質則是“靈魂”。換句話說，高素質的農村人力資本是新農村建設的內在驅動力。因此，要大力開發農村人力資本，提高廣大農民的科學文化素質，培養造就一批又一批具有較高科學文化知識，懂技術、懂管理、懂建設、會發展的新農民。

3．轉變鄉鎮政府職能，工作重點向農村公共服務轉移。

政府回應和政府職能是相關的，政府職能的重心是根據政府回應的重心確定的。在明確回應的指向后，緊接下來的問題就是，轉變鄉鎮政府職能以提高回應的針對性。鄉鎮政府的基本職能是提供農村公共產品，可目前一部分鄉鎮政府對農村義務教育、公共醫療衛生、農田水利等基礎設施建設沒有承擔起應有的責任。因此，鄉鎮政府要通過職能轉變，加快轉移鄉鎮工作重心。實現鄉鎮工作重心轉移，就是由過去的安排生產、催糧要款、大包大攬向提供公共產品和服務轉移。提供公共產品要注意的是，不能出于追求政績、屈從于不切合實際的“達標升級”要求，向農民提供超出其有效需求的公共產品和服務，如高標準的公路，過高標準的文化娛樂體育設施等。這些超出農民有效需求的公共產品和服務，不是導致農民負擔加重，就是形成鄉鎮政府的債務負擔。

4．建立健全鄉鎮政府回應機制。

現代社會所倡導的服務型政府，是以公共服務為核心職能、以社會和公眾的需求為導向的政府，以獲得社會和公眾的最大滿意度為依歸。構建服務型鄉鎮政府，要求鄉鎮政府以農民的需求為導向，為廣大農民提供更多更優質的公共產品和公共服務。而要這樣，就必須加強鄉鎮政府與廣大農民的互動。沒有二者之間的良性互動，就不能形成一個高效的政府回應流程和機制，也就不能達至鄉鎮政府的上述目標。其實，無論是政府職能部門還是公眾，都愿意而且都有內在的要求來進行彼此的互通。一方面，鄉鎮政府必須通過公眾來了解農村最新的發展動向和最全面的情況，以便能夠做出準確的決策和采取合理有效的行動；另一方面，而公眾又必須通過政府載體來辦理行政業務并向政府部門表達自己的意愿。一般而論，公眾回應能力越強，反映的意見和要求就越廣泛、越深刻、越詳細，對政府的要求就越高。因此，要增強公眾的參政議政的意識與能力，對公眾要做好宣傳教育與培訓工作，掌握相關的回應知識和技能。就農村而言，雖然農民關心政治、參與政治的熱情日益高漲，但由于農民文化水平的限制和自身素質的局限，導致其政治參與的水平比較低。所以建立健全政府回應機制的關鍵在于，提高農民的文化水平和素質，這最終要靠大力發展農村文化教育事業，增強農民政治參與的意識和能力來實現。同時，鄉鎮政府要不斷強化服務意識，提高服務水平，對農民政治參與進行合理的正確引導，幫助農民正確行使參與的權利和要求鄉鎮政府給予回應的權利。

5．注重對鄉鎮政府回應進行科學的績效評估。

鄉鎮政府回應的主要任務是為鄉村社會和廣大農民提供公共產品和公共服務，對其需求做出積極敏感而又富有成效的反應和回復。這里面，涉及到兩對關系，即鄉鎮政府與鄉村社會的關系、鄉鎮政府與廣大農民的關系。因為鄉鎮政府回應的客體是鄉村社會和廣大農民，所以他們對鄉鎮政府回應的效果、方式最有發言權。因此，對鄉鎮政府回應進行科學地績效評估，著重要看廣大農民對鄉鎮政府的評價。也就是說，一切要以廣大農民對鄉鎮政府回應滿不滿意為最終評判尺度。這是最主要的，當然還可以輔之以一些其他評估載體進行鄉鎮政府回應的績效評估。包括政府自身的評價機構、社會中介組織、媒介等等。此外，值得一提的是，對鄉鎮政府回應進行績效評估絕不能流于形式，要本著務實的作風，真正起到監督鄉鎮政府回應成效的作用，以增強鄉鎮政府及其工作人員回應廣大農民需求的責任感和為人民服務的使命感。

最后需要指出的是，建設新農村不可一蹴而就，是一個長期的建設過程，其中還會出現各種各樣的問題。因此，鄉鎮政府對新農村建設的回應也是一個與時俱進的、逐步發展和完善的艱巨過程。鄉鎮政府回應的終極目標是，通過自身對鄉村社會和廣大農民的積極回應，讓廣大農民在新農村建設的進程中獲得實實在在的物質利益和精神利益。

責任編輯 張忠友

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