論中美外交決策的異同

【摘要】中美兩國在政治、經濟、文化及歷史上有著諸多的差異性，從而導致了雙方在外交決策中的異樣精彩。2001年4月的中美撞機事件及其引發的兩國間外交上的龍爭虎斗為這些異同點提供了一個極佳的觀察點。本文將在論述外交決策本質的基礎上，簡單回顧中美撞機事件，進一步詳細剖析中美外交決策的異同點。

【關鍵詞】決策本質 撞機事件 中美異同

一、外交決策的共同本質和基本因素

外交決策就是在一定的外部環境下，決策者為了追求最大化的國家利益而經過內部機制運作，在有限的決策空間中制定國家層次上事務的政策決定的過程。外交決策最高的目標就是國家利益最大化。最簡單的也是最根本的國家利益包括國家生存、安全、發展和尊嚴。國家利益既是客觀存在的，也是人們主觀界定的。

目前決策研究的模型主要有三種：理性行為模型、組織行為模型和政府政治模型。理性行為模式中，統一的國家行為者，作為決策制定者，根據國家利益的目標，在一定的約束條件下，充分考慮到威脅和機遇，作出使自己的利益最大化的理性選擇。組織行為模式著重強調了組織的創造能力、約束行為、塑造模式的作用。政府政治模型是以政治權衡結果作為研究單位，揭示了位置、目標、利益等因素對于決策者知覺、偏好和標準的塑造。政治在其中成為一種討價還價的過程。總的來說，這三種模型都各有可取之處，都從不同的側面、不同的階段反映了外交決策的本質和特征。

我認為可以從三個部分去考慮決策：決策者、決策環境、決策空間。外交決策的特質便要從這三個部分去總結。一是主觀性，這是由決策者的特質決定的。決策者是有主觀思想和背景的人。無論是決策環境還是決策空間都不可避免地是決策者主觀感受中的事務。二是有限性，這是由決策空間的特質來決定，決策空間本身是有限的，信息的不完全性、時間的緊迫性和目標的限制導致了這種有限性。三是不確定性，這一特性貫穿了整個決策的過程。在國家利益界定、情勢估計、對方決策估計、己方決策效果都存在不確定性。其中，信息和利益判斷最難達到完整性和客觀性。

各國的決策機制有些相似的地方。首先，大多數國家的最高決策由一部分人作出的。其次，決策機制必須涵蓋國家大部分權力。決策必須能調動并充分利用絕大部分的國家資源，包括軍隊、情報、財政等部門，以保證過程的盡可能精確性和結果的最大化施行。

這些共同的特征在中美兩國的不同體制環境和認知領域中得到了不同程度的體現。程度的不一和形式的不同，才在具體層面上產生了中美兩國外交決策的差異性。中美撞擊事件是一個鮮活的例子。

二、中美撞機事件的全程回顧

2001年4月1日上午9時07分，美國一架EP－3型軍用偵察機在海南島東南104公里處海域上空對中國進行偵察時對其進行跟蹤監視的中方F-8II戰斗機相撞。中方飛機墜毀，飛行員失蹤，美機未經許可降落在海南島陵水軍用機場。由此引發了一場長達4個月的世界矚目的中美外交交鋒。

4月1日15時左右，美軍太平洋總部首先指責中國肇事。美駐華大使普里赫表示對飛行員失蹤的遺憾。21時30分中國外交部部長助理周文重緊急召見普理赫，提出抗議。22時中國外交部發言人提出抗議，指出責任全在美方。

2日，布什在白宮緊急召集國家安全會議，首次發表聲明，要求歸還人機。美太平洋司令布萊爾派遣3艘驅逐艦到出事海域。軍方發言人要求歸還EP－3飛機。駐華使館參贊抵達三亞。普里赫召開記者招待會，表示嚴重關切。中方海軍潛艇和飛機前往出事地點搜救，廣州海撈局同時參與。

3日，美國外交官首次與機組人員見面，確認無恙。切尼、鮑威爾拒絕道歉，稱機組人員被扣押。眾議院通過譴責中國人權紀錄的議案。23時30分布什發表第二次電視講話，認為美國沒錯，要求歸還人機。江澤民要求美方向中國人民道歉，停止偵察飛行，并指示全力搜救。22時外交部發言人要求道歉并承擔責任。

4日，鮑威爾對飛行員失蹤表示遺憾，并以個人名義致信中國副總理錢其琛，表示遺憾，呼吁釋放美方人員。國防部長拉姆斯菲爾德發表聲明承認美方人員受善待。美國會議員提出議案，要求取消中國在美國市場上享有的貿易特權。中國外交部長唐家璇召見普里赫。江澤民啟程拉美前重申要求道歉。海軍司令員石云生上將表示，不惜一切代價搜救失蹤飛行員。

5日，布什首次公開表示對中國飛行員失蹤的“遺憾”。外交部發言人肯定這一行動。江澤民再次要求道歉，并呼吁找尋解決方案。

6日，美外交官第二次與機組人員見面。布什稱“取得進展”。錢其琛復信鮑威爾，表示不滿美方表態要求正式道歉。

7日，白宮發言人稱立場不變。《人民日報》發表目擊者證言，責任在美方。駐美大使向副國務卿阿米蒂奇轉交錢副總理復信。

8日，鮑威爾在電視采訪時，承認侵犯中國領空，并對飛行員失蹤表示抱歉。

9日，布什復信失蹤飛行員家屬，表示遺憾。美方第四次探訪機組人員。

10日，美國防部稱，事故責任中方負。布什稱事件陷入僵局。

11日，下午，普理赫向唐家璇遞交致歉信，表示非常抱歉。江澤民在烏拉圭稱中國允許美方人員離境。外交部發言人孫玉璽答記者問說，中方有權處理飛機。

12日，7時30分，美方機組人員離境。布什稱中方行動太晚。鮑威爾稱中方不應再批評美。賴斯稱美國不會停止空中偵察。朱櫧基總理稱事件未完，中國保留追責權。外交部發言人稱中美于18日繼續談判。

13日，美方人員回到夏威夷基地。

14日18時，飛行員王偉被確認失蹤。

15日，拉姆斯菲爾德稱，EP-3飛機是美國財產。鮑威爾要求歸還飛機。中方外交部發言人表示強烈不滿。

18日，布什和切尼在白宮接見機組人員。謝爾頓和拉姆斯菲爾德為他們授勛。15時，中美正式開始談判。

19日，美談判代表進行威脅，會晤中止。

20日，美談判代表離京，留下書面請求，要求歸還飛機。

23日，周文重與普理赫舉行了非正式磋商。

25日，李肇星副外長緊急召見普理赫，就美向臺軍售提出嚴正交涉和強烈抗議。

27日，美方建議召開美中海上軍事磋商協議工作小組特別會議。

5月2日，助理國務卿凱利稱美不賠償。

8日-28日，中美官員多次交涉、磋商。美方同意拆解后運回。

7月3日14時45分，裝載著美EP－3飛機部件及工具的飛機從海南島起飛。

18日，眾議院堅持不賠償。

8月10日，美政府計劃支付3.4萬美元。

8月13日，外交部發言人拒絕。

三、由撞機事件具體看中美外交決策的異同

撞擊事件可分為兩個階段：(1)事發至4月12日。這一階段中，中美雙方就事故責任問題進行了試探。最初，中方認為美方應承擔全部責任，向中國人民道歉，并停止此類飛行。而美方否認，不愿道歉，不停止偵查飛行，要求交還人機。最終，美總統及國務卿對飛行員失蹤表示遺憾和非常抱歉，但不承擔責任，不停止偵查。中方歸還美方人員，但表示不滿。(2)自4月12日美機組人員回國至8月份，中美雙方關于飛機歸還進行第二場交鋒。美方要求中方不得登機，整機飛回美國。中方堅持登機檢查，拆卸美機運送回國，并索賠大額美金。雙方博弈的結果是中方上機檢查，美機被拆卸后運送回國，美方小額支付被中方拒絕，賠款不了了之。表面上，整個事件以一個殘缺的音符告終。實際上，事件得到了較為妥善的解決，尤其對于中方來說。

在這一事件中，布什政府的決策體制基本上表現為：總統掌控，國務院主導，國家安全委員會居中協調，軍方參與，其他部門配合。

中國政府的決策體制基本上表現為：黨處核心，高層決策，外交部操作，其他部門配合。

在這些過程中，中美的外交決策從表面的決策表現到內在的決策目標都顯現了鮮明的特色：

(一)決策目標來自哪里？

1.中美雙方都堅持維護雙邊關系，都將中美關系的不受影響作為國家利益。這是中美決策共同的目標和底線。美國不愿意與中國沖突以保證美國在其他區域、其他領域內的行動自如。中國不希望與美國沖突以免影響中國社會經濟的全面持續發展。這樣的底線有利于雙方逐漸地立場靠近，逐步地妥協協商。

2.雙方具體決策目標的確定中滲透著雙方政治文化的不同。美國政治文化中始終存在著“一種以人權、自由、民主為基礎的道德理想主義或‘人權原教旨主義’，美國的民族性中存在著強烈的新教文化因素”。她是十分特殊，其中有“自以為是的堂吉訶德式的救世熱情，以自由人權為基礎的道德優越感，一種希望其他民族分享他們所享有的自由民主與人權普世價值的道德信念” 。這樣的價值觀念結合強大的實力，使得美國對于其利益有著寬泛的定義。基于此，美國不認為自己是錯誤的，僅僅表達對于飛行員個人的抱歉，并強烈要求歸還美方機組人員。

而中國有著強烈的民族受害心理和集體人權觀。中國對于國家利益的損害十分敏感，會自然地聯想起民族的苦難，引起很強的情緒反應。受損的敏感則是對決策的巨大壓力。中國文化是一種倫理文化，強調和諧，延展到國家政治的范疇中，就有非常強烈的大一統意識。國家是高于個人而存在的。所以，中方一再要求美方對中國人民道歉。

不同的政治價值觀念加深了雙方的“敵人意象”。兩國人民會對對方形成固定的、常常被扭曲的看法，而且相互之間的這種看法頗為相似。

(二)聲音從哪里來？

1.美國的政出多門和中國的統一渠道形成了對比。美國方面，第一個向外透露消息的是軍方，而不是國務院和白宮。交涉中，軍方不斷發表強硬言論，甚至派遣艦艇。國會兩院以議案形式利用人權等問題施加壓力。

中國方面，官方的聲音主要來自外交部和主要領導人的言論。在這些十分統一的言論背后，應當存在一個各部門利益和觀點碰撞磨合的過程。在這一過程中，必然有沖突的看法，但是一經達成共識，便統一對外。

簡單地說，中國的決策出臺過程隱于幕后，只呈現了統一的結果。而美國則是有意無意地將各群體利益和觀點公開化。

2.客觀地說，雙方的最終決策權還是掌控在政府高層，實際的操作也同樣是在外交部門。但高層的概念不完全相同，協調機制也有差異。

白宮具有最高的權力，占據了外交決策中最主要的地位。相對而言，軍方的聲音很快被總統壓制，而國會的聲音則是通過協商和交流平息的。國家安全委員會自1947年建立以來，形成了較為完整的體系和應急備案。這一體系包括了總統、國防部長辦公室、參謀長聯席會議、各軍種和各部門，是對美國國家資源的高度匯集，在面臨緊急情況時能迅速作出正確的決策。

中國共產黨在決策中處于最核心的地位。黨的決定基本等同于國家的決定。國家安全領導小組居中協調，但是具體能力尚不明晰。基本決策過程是外交部和有關的政府智囊團提供方案，國家主席江澤民、政府總理朱基、以及副主席胡錦濤等主要領導人決定方案，再由外交部具體操作。

總之，中美之間在外交決策上的異同，是雙方歷史和文化的產物，也是雙方現實政治的反映。更好地考量這些異同點，將會為我們提供更好的視角，來互相理解。沖突和意外是難免的，但是我們可以通過交流、理解和協商來避免這些事件引發雙方進一步的沖突，維護我們共同的利益——保持中美間雙邊關系良性發展。

（作者單位：北京大學）