芻論我國社會公平收入分配的稅收制度安排

[摘要]目前，我國收入分配差距呈現逐漸加大之勢，加速推進收入分配制度改革刻不容緩。引起我國居民收入分配差距不斷擴大的稅收原因主要在于稅制結構不合理和個人所得稅存在缺陷。因此，應從這兩方面入手，盡快開征社會保障稅、遺產稅及贈與稅，完善支持第三次分配格局形成的稅收政策，重新確定個人所得稅模式和納稅單位，建立個人收入監控體系，充分發揮稅收在公平收入分配中的作用。

[關鍵詞]收入分配；稅制結構；個人所得稅

[中圍分類號]F812．42 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)02-0021-03

隨著我國市場經濟進程的加速，收入分配差距不斷擴大已引起政府和全社會的普遍關注，構建和諧社會正成為我們黨全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業新局面的一項重大任務。稅收作為政府調節收入分配的重要手段之一，在公平收入分配方面有獨到的作用。因此，研究稅收調節收入分配的功能，遏制我國收入分配差距不斷擴大的趨勢，是當前一個重大而緊迫的課題。

一、我國居民收入分配差距的實證分析

我國經濟體制改革已經進行了二十余年，在經濟增長和改革政策的共同作用下，居民收入分配差距主要呈現出如下特征：

1．居民收入差距總水平已經達到相當高的程度。國際上通常用基尼系數來測定貧富差距程度。一般認為基尼系數在0．3—0．4之間屬于合理范圍。而世界銀行的一項研究顯示，我國基尼系數已由1988年的0．386上升到2005年的0．447，超過了所有歐洲國家，越過了0．4這一國際警戒線，處于中等偏上的水平。目前已出現兩極分化的端倪，倘若任其繼續發展下去，兩極分化的問題將會加劇。

2．城鄉之間收入水平差距巨大。據國際勞工組織發布的1995年36個國家的資料，絕大多數國家的城鄉人均收入比都小于1．6：1，只有3個國家超過了2：1，我國是其中之一。2004年我國城鄉之間收入差距擴大到了3．53：1。如果考慮到城鎮居民享有各種補貼、勞保福利和社會保障等隱性收入以及農民尚需從純收入中扣除三提五統和用于再生產的部分，我國城鄉居民收入實際差距約為5：1．6：1。中國社科院一份研究報告也表明，如果把醫療、教育和失業保障等非貨幣因素考慮進去，我國的城鄉收入差距為世界最高。

3．地區之間的收入差距水平日漸增大。我國地區差距的擴大，相當一部分表現在東部、中部、西部的地區間差距上，特別是東部與中西部之間的差距非常明顯。1978年改革以來，盡管各地區人均GDP均以較快的速度增長，但它們之間的差距卻在持續擴大。1980年，東部、中部、西部地區的人均GDP比是1．8：1．18：1，1990年擴大為1．9：1．17：1，2002年進一步擴大為2．63：1．26：1。這說明1990年的東部與中部、西部的地區差距比1980年分別擴大了5．9％和5．6％，2002年比1990年又分別擴大了28．4％和38．4％。地區間人均GDP差距的擴大，說明地區之間的收入差距水平也在日漸增大。

4．行業之間的收入差距過度擴大。據國家統計局的抽樣調查數據，1999年與1990年相比，最高收入行業與最低收入行業的行業收入差距比由1．3：1上升為1．95：1。壟斷性行業與基礎性行業收入差距擴大程度位于行業差距之首，帶有明顯的轉軌經濟特征。從不同職業看，2000年收入最高職業的平均工資為收入最低職業平均工資的4．7倍，而這一比例在2004年已擴大到7．5：1。

收入差距有合理與不合理、合法與不合法、適度與不適度之分。對于收入分配差距，我們一方面應充分認識合理、合法且適度的收入差距所具有的積極意義，發揮其對生產力水平提高的促進作用，進一步深化改革，打破平均主義，不斷提高廣大人民群眾的生產積極性，以推動社會經濟的快速發展；另一方面，應大力規范收入分配關系，調節收入差距，解決收入分配中的不公平問題。從財富分配來看，目前我國已進人人均GDP1000-3000美元的轉型關鍵期。對于一個經濟起飛的國家，這一時期往往是產業結構快速轉型、社會利益格局迅速變化的時期。國際經驗告訴我們，這一社會階段既是可能的經濟騰飛期，也是社會矛盾易發期。有些國家在此基礎上經濟再上一個臺階，成為了發達國家。而更多的國家則是因為沒有處理好社會矛盾，導致了經濟停滯不前，甚至出現了倒退。目前，我國經濟發展正處于這一敏感區域，收入分配差距又呈現逐漸加大之勢，因此，加速推進收入分配制度改革刻不容緩。

二、收入分配差距擴大的稅收原因

國民收入分配是由國民收入的初次分配、再分配和第三次分配三個層面共同組成的復雜系統和過程。收入分配的差別則是分配公平與否的最終綜合反映。在國民收入的初次分配領域，市場是分配的主體，它是按照效率和公平的原則進行分配，即主要按生產要素的貢獻進行分配。此際稅收分配就是借助稅收中性原則，實現稅收的橫向公平，與市場經濟的效率目標保持一致；再分配中政府是分配主體，它按照政治上的公平原則進行分配，運用各種經濟手段調節分配，達到社會公平分配的目標。此際，稅收分配的定位就是借助稅收非中性原則，實現稅收的縱向公平，與政府分配的社會公平目標保持一致；在第三次分配領域中，社會個體是分配的主體，它以自愿為前提，按倫理公平原則進行分配，達到收入分配的倫理公平目標。此際，稅收分配的定位是通過實施稅收豁免政策，支持收入分配的社會倫理公平目標的實現：初次分配要求稅收制度盡可能中性，以減少對市場機制的扭曲，再分配要求根據社會成員支付能力實行差別性稅收待遇，第三次分配則要求對捐贈免予征稅。要實現特定社會公平目標的稅制安排往往是以一定程度的市場扭曲為代價的，而經濟轉軌中稅制的中性對于市場經濟體制的完善具有特別重要的意義。這種矛盾沖突的存在，使得稅收對收入分配的調節既缺乏力度，又缺乏公平，嚴重地影響了稅收在調節收入分配方面作用的發揮，集中體現在以下三個方面：

1、稅制結構不合理。一個國家的稅制結構，特別是主體稅種的選擇，決定了一個國家稅收制度在公平收入分配方面的方向和程度。直接稅和間接稅的不同組合，可以形成三種類型的稅制結構，即以間接稅為主體的稅制結構，以直接稅為主體的稅制結構和直接稅、間接稅并重的雙主體稅制結構。不同的稅制結構調節的側重點不同，服務于政府的社會經濟目標也不同。直接稅通常用以調節和解決公平收入分配問題；間接稅更能體現政府的效率目標；雙主體的稅制結構則致力于實現經濟效率與社會公平之間的平衡。在調節收入分配方面，超額累進的個人所得稅和財產稅作用最顯著，普遍征收的增值稅對經濟扭曲最小，但往往具有累退性，不利于調節收入分配；選擇性消費稅，如果對奢侈品和高消費行為征收，則具有一定的收入分配功能。近年來，我國的稅收收入在持續快速增長的同時，稅制結構保持了基本穩定。流轉稅占稅收收入的70％左右，其中僅增值稅的比重就接近50％，而消費稅僅占6％；所得稅占稅收收入的22％左右，其中個人所得稅的比重僅占7％，財產稅不足5％。同時，由于具備社會公平功能的遺產稅和社會保障稅長期缺位，使得稅制在稅種設計上呈現單一化格局，從而削弱了現行稅制對個人收入的有效調節作用。

2、個人所得稅不完善。個人所得稅是西方國家調節收入分配的主要稅種，在我國由于種種原因長期以來都不能發揮其應有的作用。首先，稅率設計不合理，工薪階層稅負較重，成為納稅的主力軍；其次，分類征收，造成所得來源多，分項收入少，綜合收入高的人反而不交稅或少交稅；再次，免征額的確定缺乏人文關懷，反而會加重低收入者的負擔，減少其可支配的收入；最后，對高收入群體監控不到位，導致個人所得稅變為事實上的“薪金調節稅”，造成對高收入者的收入調節乏力。

3、缺乏支持第三次分配格局形成的稅收政策。在很多西方國家，除了初次分配和二次分配之外，慈善公益事業也較為發達，這種分配表現在通過多種途徑和多種方式的捐助活動，許多富人的財產被直接或間接地轉移到了窮人手中，客觀上起到國民收入再分配的作用。因而，被理論界稱為第三次分配。在國民收入分配的三個層次中，一次分配是原始分配，再分配是一次分配的調整，以政府調節來彌補市場分配的不足，三次分配則是對二次分配的補充，以民間捐贈來彌補政府調節的不足。由于第三次分配是人們自覺自愿的一種捐贈，它不僅帶來經濟的影響，而且還會產生較大的社會與政治影響，因而發揮了市場調節和政府調控無法替代的作用。社會公眾對慈善公益事業的捐助，發達國家普遍給予個人所得稅和財產稅的免稅政策，引導高收入的合理流向，緩和了收入分配不公的矛盾。在我國，由于相應措施的缺位，更乏稅收政策的扶持，慈善公益事業經費來源嚴重不足，難以達到第三次分配的目的。

三、公平收入分配的稅收制度安排

調節收入分配差距是一項綜合性的系統工程，既要從源頭上采取措施，規范初次分配的各環節，用法律手段保護公平的競爭環境，整頓不合理收入，限制壟斷行業的壟斷利潤和過高收入，同時也應認識到稅收作為政府宏觀調控的重要手段之一，在國民收入再分配和三次分配中，應當承擔起干預、調節收入公平分配的重任。通過對收入分配結果、收入的使用、收入的財富積累與轉讓這些環節進行全面調節，實現稅收的“縱向公平”的目標。即通過完善稅制，加強征管，建立起一個多稅種協調配合、覆蓋個人收入運行全過程的稅收調節體系，充分發揮稅收在公平收入分配中的職能作用。

1、優化稅制結構。雖然當前以間接稅為主、直接稅為輔的稅制結構與我國經濟轉軌時期“效率優先、兼顧公平”的發展原則和稅收征管水平的現狀相適應，有其合理性，但它卻影響了稅收公平收入分配功能的正常發揮。因此，研究稅收調控個人收入分配問題，必須首先考慮如何優化我國稅制結構。只有從優化稅制結構人手，才能從根本上增強我國稅收在個人收入分配中的調控功能。而改革完善現行稅制，提高直接稅收入的比重，降低間接稅收入的比重，是當前優化稅制結構的一項重要任務。近期應從以下幾方面人手：首先，開征社會保障稅。從公平收入分配和優化稅制結構的角度看，將我國的社會保障費改為社會保障稅是十分必要的。一方面有利于建立可靠、穩定的社會保障基金籌資機制，從根本上發展和完善社會保障制度，保障低收入階層的基本生活權利，防止貧困問題加劇，實現社會公平。另一方面，社會保障稅作為直接稅中的主體稅，可以大大提高我國直接稅的比重，有利于稅制結構的優化。其次，開征遺產稅和贈與稅。遺產稅和贈與稅的政策目標是調節高收入者的財富水平，弱化財富在高收入階層的累積效應。個人所得稅和社會保障稅是對人們當期財富流量的調節，而遺產稅和贈與稅是對人們財富存量的調節，防止財富過度集中，促進社會公平。針對我國公民納稅意識薄弱、稅收管理水平相對低下的現實，借鑒開征遺產稅和贈與稅的國際經驗，我國目前宜選擇總遺產稅制模式，即對逝者遺留的財產凈額課稅。遺產處理程序是“先稅后分”，遺產繼承人或遺產管理人為納稅義務人，設置較高的起征點，采取較高的累進稅率。為防止生前避稅，要配套開征贈與稅。同時配合遺產稅和贈與稅的開征，還要建立個人財產申報制度、登記制度，保證對財產稅源的監控。再次，盡快研究出臺鼓勵高收入者向各種公益、慈善事業提供援助的稅收減免政策，調節過高收入，以利于間接增加低收入階層的收入。例如，政府可以通過在所得稅和財產稅中規定不予課稅、增加抵免和項目扣除等辦法來促進收入由高收入群體向低收入群體的橫向轉移。

2、完善個人所得稅制。首先，重新確定所得稅模式。分類所得課稅模式在我國的實踐表明，這種課稅模式既缺乏彈性，又加大了征稅成本。隨著經濟的發展和個人收入來源渠道增多，這種課稅模式勢必會使稅收征管更加困難和效率低下：但在我國目前情況下，完全放棄分類所得課稅模式也不現實，會加劇稅源失控，稅收流失。因此我國的個人所得稅制宜采用綜合所得課稅為主、分類所得課稅為輔的混合所得稅制，按照不同所得進行合理分類，將個人經常性、主要收入納入綜合項目征稅，以綜合征稅為主。從應稅所得上看，屬于勞動報酬所得、有費用扣除的應稅項目，如工資薪金、勞務報酬、生產經營、承包承租、稿酬、特許權使用費、財產租賃、財產轉讓等所得項目，宜實行綜合征收，這樣做有利于實行統一調節，公平稅負。對個人的非經常性收入實行分類征稅，以分類征稅為輔。從應稅所得上看，屬于投資性的、沒有費用扣除的應稅項目，如利息、股息、紅利所得、股票轉讓所得、偶然所得宜實行分類所得征稅。這樣做既可對相關所得實施低稅率優惠照顧，鼓勵個人技術創新和民間投資，又可以單獨征稅，便于征管。其次，重新確定納稅單位。在我國現階段，個人所得稅以調節收入為主，注重社會目標，而收入分配差距擴大主要體現在家庭收入水平的差距上，個人收入的差距最終要體現在家庭收入差距上。目前我國的個人所得稅中，沒有考慮贍養人口的多少和住房制度改革、社會保險改革、醫療制度改革、教育收費改革對個人收入的影響，對工薪收入者和承包經營者實行單一標準的定額生計費扣除辦法，這樣做雖簡便易行，但缺乏以人為本的人文關懷。因此，對收入分配的調節應集中到對家庭收入的調節上。選擇以家庭為納稅單位，在費用扣除時應綜合考慮納稅人的自然狀況，結合婚姻、贍養子女、老人等現實情況，允許子女撫養費、子女教育費、老人贍養費等進入稅前費用扣除項目。做到相同收入家庭納相同的個人所得稅，實現公平收入分配的社會政策目標。再次，建立個人收入監控體系。一是要建立支付人申報制度。通過法律規定，所有支付個人收入的單位和個人，都必須定期向稅務機關申報支付個人收入的有關情況，未按規定申報的要受到應有的處罰。二是建立金融資產和不動產實名制度。雖然我國目前已經實行了存款實名制，但還不能實現個人所有存款的匯總工作，故應早日實現銀行之間的聯網。待存款實名制成熟后，逐步推廣到建立個人金融資產和不動產實名制。三是建立有關部門資源共享制度。通過法律規定，建立稅務機關與海關、工商等政府部門以及與銀行、保險等企業之間的信息資料交換和共享制度，規定銀行、保險以及其他支付單位都必須定期向稅務機關報送個人支付的情況，以有效監控個人收入。

[責任編輯：黎峰]

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