從《房屋權(quán)屬登記信息公開查詢暫行辦法》的出臺(tái)看檔案開放中對隱私權(quán)與知情權(quán)的法律保護(hù)

2006年10月，國家建設(shè)部制定并將于2007年1月1日起正式施行的《房屋權(quán)屬登記信息公開查詢暫行辦法》(以下簡稱辦法)，結(jié)束了多年來房屋權(quán)屬登記檔案能否公開查閱的爭論，體現(xiàn)了政府對公眾知情權(quán)和公民隱私權(quán)的尊重，其政策引領(lǐng)意義自不待言。反觀近年來涉及檔案開放與公布的事件或案例屢屢發(fā)生，從2002年12月6日《中國青年報(bào)》刊登的某市教師張巖因查閱自家房產(chǎn)檔案10年未果，訴該市房地產(chǎn)管理局“行政不作為”案；到青年作家湯國基因自己人事檔案中的評語不實(shí)，導(dǎo)致自己20年來一直找不到工作，以名譽(yù)侵權(quán)為由將自己的母校告上法庭……上述種種，令檔案工作者不得不再次關(guān)注起檔案開放工作中如何切實(shí)保護(hù)公民隱私權(quán)與知情權(quán)的問題。

一、檔案開放中公民隱私權(quán)的保護(hù)

隱私權(quán)的客體是隱私，即屬于私人的、不愿為人知曉或干涉的信息，而隱私權(quán)則基于對依法享有的對私人信息能夠依照自己的意志進(jìn)行自由支配的權(quán)力。而由于檔案中包含大量的個(gè)人信息，必然涉及公民的隱私，而保護(hù)公民的隱私權(quán)直接體現(xiàn)在檔案開放這一工作環(huán)節(jié)之中。

1991年國家檔案局、國家保密局頒發(fā)的《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍暫行規(guī)定》中最早明確提出對隱私權(quán)保護(hù)，《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》關(guān)于檔案的利用與公布一章中的部分條款也體現(xiàn)了在檔案的利用和公布中對公民隱私權(quán)保護(hù)的精神。而建設(shè)部新出臺(tái)的《房屋權(quán)屬登記信息公開查詢暫行辦法》更是具體針對房屋權(quán)屬登記信息中的記載信息和原始憑證，分別設(shè)置不同的查詢權(quán)限和要求，從而加強(qiáng)了對公民隱私權(quán)的保護(hù)。

該辦法將對于房屋登記機(jī)關(guān)在房屋管理工作中形成的工作記錄，即包含房屋自然狀況等內(nèi)容的房屋權(quán)利記載信息列入開放范圍。辦法第七條、第十條和第十一條規(guī)定：單位、個(gè)人及其委托人，在出具查詢?nèi)说纳矸葑C明或法人資格證明后，可以公開查詢；而將房屋權(quán)利登記申請表、權(quán)利設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)移、消滅或限制的具體依據(jù)以及房屋權(quán)屬登記申請人提交的其他資料，即房屋原始登記憑證列為有條件開放的范圍，由于導(dǎo)致房屋權(quán)利的產(chǎn)生、變更、轉(zhuǎn)移或消滅等變化的具體依據(jù)，如房屋產(chǎn)權(quán)購進(jìn)、賣出的申請、票據(jù)，房產(chǎn)繼承、贈(zèng)予行為的公證書，法院對房產(chǎn)的封存、拍賣等處置的法律文書等，均會(huì)涉及或可能涉及公民的財(cái)產(chǎn)狀況、私人生活等不愿公開的信息內(nèi)容，這些信息一旦被他人非法侵?jǐn)_、知悉、搜集、利用和公開，權(quán)利人的私人生活安寧和私人信息將受到侵害，因此，暫行辦法第八條規(guī)定了查詢?nèi)说姆秶拗疲谑粭l規(guī)定了需要提供的證明文件，第十三條規(guī)定了查詢中的過程控制，第十四條規(guī)定查詢證明的出具要求，第十五、十六條分別規(guī)定了信息查詢機(jī)構(gòu)及其工作人員和查詢?nèi)说碾[私保護(hù)責(zé)任。

此外，國家民政部、國家檔案局2006年1月23日出臺(tái)的《婚姻登記檔案管理辦法》第十五條，對婚姻登記檔案的利用范圍與檔案內(nèi)容公布也作出了相關(guān)規(guī)定。

二、檔案開放中公民知情權(quán)的法律支持

知情權(quán)的客體與隱私權(quán)的客體在本質(zhì)上是一致的，都是特定或不特定的信息，但知情權(quán)客體的外延更是延伸至公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，而檔案所承載的信息絕大多數(shù)均為典型的公共信息，可見，檔案開放與公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)息息相關(guān)。我國《檔案法》中“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開放……”等檔案利用與公布的規(guī)定，是檔案利用權(quán)從專制走向民主的開放原則的具體體現(xiàn)，為有效利用檔案信息，實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)提供了法律支持。

國家建設(shè)部制定的房屋權(quán)屬登記信息公開查詢暫行辦法，不僅是國家從源頭規(guī)范房地產(chǎn)市場、進(jìn)行宏觀調(diào)控的一項(xiàng)措施，同時(shí)也對房地產(chǎn)檔案的管理與公布在實(shí)際操作層面上給予了政策引領(lǐng)和支持。辦法第七條“房屋權(quán)屬登記機(jī)關(guān)對房屋權(quán)利的記載信息，單位和個(gè)人可以公開查詢”，第十條“房屋權(quán)屬登記信息，單位和個(gè)人可以自己查詢，也可以委托他人查詢”以及第八條“原始登記憑證可按照下列范圍查詢……”等規(guī)定，對法人、組織和自然人的知情權(quán)給予了明確而充分的保證；同時(shí)也充分發(fā)揮了房屋權(quán)屬登記公示功能，將權(quán)屬登記的事實(shí)及權(quán)利變動(dòng)的情況向社會(huì)公開，標(biāo)識房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)的過程與結(jié)果，體現(xiàn)了政府對房屋權(quán)屬信息的公開化和透明化，不僅有助于政府部門掌握情況，同時(shí)也滿足了市場流通和保障交易安全、消除隱性風(fēng)險(xiǎn)的需要，保護(hù)了權(quán)利人和善意第三人的合法權(quán)益。

三、在檔案開放中平衡隱私權(quán)與知情權(quán)的沖突

隱私權(quán)和知情權(quán)擁有共同屬性的客體——信息，而這兩種權(quán)利無論在理論上還是在實(shí)踐中，都是一對相互沖突、互相對抗的權(quán)利。人們一方面希望獲得心靈的安寧，不愿自己的私人信息為他人侵入、刺探和公布，要求法律保護(hù)隱私；另一方面又主張了解一切想要了解的東西，要求政府行為和社會(huì)事務(wù)公開化，提高透明度。而要協(xié)調(diào)利益雙方的沖突，只能依靠法律的制衡，在二者的矛盾中求得平衡。具體到檔案工作，就要在立法層面上正確處理檔案開放與限制使用的矛盾，確保檔案開放與公布依法開展。在具體實(shí)踐中，應(yīng)根據(jù)不同情況，分別使用不同原則，協(xié)調(diào)處置。

1、當(dāng)公權(quán)利范疇內(nèi)的知情權(quán)與隱私權(quán)沖突時(shí)，應(yīng)該采用社會(huì)公共利益優(yōu)先的原則，保護(hù)知情權(quán)，限制隱私權(quán)。如辦法中規(guī)定可公開查詢的房屋權(quán)利記載信息中，房屋的“坐落、用途、權(quán)利狀況”等直接涉及房屋權(quán)利人的居住地、財(cái)產(chǎn)狀況等可以被視為隱私而主張保護(hù)的內(nèi)容，但相對于整個(gè)社會(huì)房地產(chǎn)市場秩序的維護(hù)，公共利益的價(jià)值顯然要高于房屋權(quán)利人的部分隱私利益的價(jià)值，因此就要限制或否定這部分隱私權(quán)。

2、當(dāng)社會(huì)公民私權(quán)利范疇內(nèi)的知情權(quán)與隱私權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)采用平衡利益、寬容協(xié)調(diào)的原則，兼顧兩種利益間的平衡。如在國家民政局、國家檔案局頒布的《婚姻檔案管理辦法》規(guī)定中，限制了婚姻檔案的查閱范圍，對婚姻登記申請人的隱私權(quán)給予了保護(hù)，但同時(shí)第十五條第五款允許其他單位、組織和個(gè)人在目的合理的情況下，經(jīng)審核批準(zhǔn)后可以利用婚姻檔案。這一規(guī)定，為婚姻類民事糾紛案件(如婚外戀)的當(dāng)事人一方對另一方的此類隱私進(jìn)行合法取證、尋求司法救濟(jì)、獲得新婚姻法規(guī)定的過錯(cuò)一方的賠償提供了法律保證；同時(shí)，第十五條第六款規(guī)定“利用婚姻登記檔案的單位、組織和個(gè)人，不得公開婚姻登記檔案的內(nèi)容，不得損害婚姻登記當(dāng)事人的合法權(quán)益”，在保證知情權(quán)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)后，限制了這一隱私對社會(huì)的公開，平衡了對隱私權(quán)的保護(hù)。

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作者單位：北京市朝陽區(qū)檔案館