檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域可試行線人制度

所謂線人，是指那些以隱蔽的身份，在暗中向需要情報(bào)的部門(mén)或機(jī)關(guān)單位提供信息的特殊人員。近年來(lái)，隨著行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和某些機(jī)關(guān)單位信息搜集需要的不斷增加，一些專(zhuān)職線人或兼職線人應(yīng)運(yùn)而生，線人制度也隨之在有些行政執(zhí)法部門(mén)或機(jī)關(guān)單位逐步建立起來(lái)，如公安部門(mén)的線人報(bào)告懸賞制度、新聞單位的線人有償提供新聞線索制度等。在檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域能否建立線人制度，及時(shí)捕捉檔案違法信息，獲取檔案違法案件的情報(bào)，從而及時(shí)、準(zhǔn)確、有力地打擊檔案違法行為，這是值得檔案行政管理部門(mén)探討的問(wèn)題。筆者以為，鑒于有些檔案行政違法行為具有一定隱蔽性或檔案行政管理部門(mén)獲取檔案違法案件情報(bào)少，及時(shí)、準(zhǔn)確查處檔案違法案件難度大，可以學(xué)習(xí)其他行政執(zhí)法部門(mén)的做法，在檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域試行建立線人制度。

一、建立線人制度是檔案行政執(zhí)法的客觀需要

自修改后的《檔案法》賦予各級(jí)檔案行政管理部門(mén)行政處罰權(quán)以來(lái)，基層檔案行政管理部門(mén)雖然擁有了檔案行政處罰權(quán)，但查處的檔案違法案件很少，實(shí)施檔案行政處罰的案件也很少，是沒(méi)有檔案違法案件，檔案法律真正深入了人心、落實(shí)到了位，還是有其他原因，這種現(xiàn)象很值得各級(jí)檔案行政管理部門(mén)認(rèn)真思考。據(jù)筆者了解，不是沒(méi)有檔案違法案件，而是檔案行政管理部門(mén)不知情，既沒(méi)有人向檔案行政管理部門(mén)主動(dòng)報(bào)告，也發(fā)有人向檔案行政管理部門(mén)及時(shí)舉報(bào)。

從檔案行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)情況看，檔案行政管理部門(mén)往往難以及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地掌握某行業(yè)、某領(lǐng)域、某時(shí)段檔案違法案件的內(nèi)幕。雖然有些檔案違法行為在行業(yè)內(nèi)部、領(lǐng)域范圍可能已經(jīng)是公開(kāi)的秘密，但是外人和檔案行政管理部門(mén)很難知曉。同時(shí)，部分檔案行政相對(duì)人十分注意防備檔案行政執(zhí)法檢查，所以在檔案行政管理部門(mén)組織的一般檔案行政執(zhí)法檢查中難以發(fā)現(xiàn)檔案違法線索，見(jiàn)到的只是鶯歌燕舞的一面，很難發(fā)現(xiàn)見(jiàn)不得陽(yáng)光的檔案違法行為。如果在檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域執(zhí)行線人制度，既可以對(duì)某些行業(yè)、某些領(lǐng)域、某個(gè)時(shí)段的檔案違法行為、表現(xiàn)、情節(jié)、過(guò)程、危害程度、損失情況、影響大小等有一個(gè)詳細(xì)的了解，又可以為檔案行政管理部門(mén)提供檔案違法線索，舉報(bào)檔案違法行為。

在查處檔案違法案件整個(gè)過(guò)程中，必須調(diào)查了解檔案違法作案地點(diǎn)、作案工具、作案方法、作案人員、作案時(shí)間等主客觀情況，這些都是檔案行政處罰定性時(shí)必須掌握的內(nèi)容。如何能夠及時(shí)、準(zhǔn)確掌握檔案違法內(nèi)幕，并在關(guān)鍵時(shí)刻出擊、突破檔案違法證據(jù)鏈中的重要一環(huán)，對(duì)于整個(gè)檔案行政違法案件的定性、處罰顯得尤為重要。現(xiàn)在一些檔案違法行為過(guò)程短、隱蔽性強(qiáng)，如不能及時(shí)掌握查處檔案違法案件的最佳時(shí)機(jī)，就可能形成打草驚蛇的局面。由于線人對(duì)內(nèi)幕了解，知道檔案違法行為的發(fā)展進(jìn)度，知道什么時(shí)候?qū)Σ环ǚ肿硬樘幾钣行Ф鴮?duì)檔案工作、對(duì)社會(huì)危害最小，根據(jù)其提供的準(zhǔn)確信息，檔案行政管理部門(mén)可以更方便地進(jìn)行檢查和取證，從而及時(shí)獲取重要、有力的證據(jù)。

因此，為及時(shí)、準(zhǔn)確地查處檔案違法案件，打擊檔案違法行為，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，檔案行政管理部門(mén)可以試行、學(xué)習(xí)其他行政執(zhí)法部門(mén)的做法，在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同領(lǐng)域建立檔案行政執(zhí)法線人制度，由檔案行政執(zhí)法線人經(jīng)常向檔案行政管理部門(mén)報(bào)告檔案違法違規(guī)現(xiàn)象，舉報(bào)檔案違法違規(guī)行為，以便檔案行政管理部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)查處各種檔案違法案件，打擊各種檔案違法行為。這不僅是檔案行政管理部門(mén)開(kāi)展檔案行政執(zhí)法工作的需要，而且也是查處檔案違法案件、打擊檔案違法行為的需要。

二、建立檔案行政執(zhí)法線人制度的法律依據(jù)

盡管建立線人制度在行政執(zhí)法領(lǐng)域有其存在的必要性和合理性，但對(duì)于是否合法還存在著爭(zhēng)議。因?yàn)榻刂聊壳埃覈?guó)尚沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)法律來(lái)論述和規(guī)范線人制度，檔案行政管理領(lǐng)域也沒(méi)有關(guān)于線人制度的行業(yè)規(guī)定，特別是對(duì)于線人身份、線人的合法權(quán)益更沒(méi)有明確、具體的規(guī)定。筆者認(rèn)為，線人制度實(shí)際上是社會(huì)舉報(bào)制度的一個(gè)方面，從某種角度上講，線人也是社會(huì)舉報(bào)人員，屬于群眾舉報(bào)的一種，只不過(guò)線人比一般舉報(bào)人更專(zhuān)一、更經(jīng)常性、更職業(yè)化。

在檔案行政法規(guī)中，關(guān)于舉報(bào)的規(guī)定散見(jiàn)于一些檔案法規(guī)條文和地方檔案法規(guī)中。如《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第六條規(guī)定：“有下列事跡之一的，由人民政府、檔案行政管理部門(mén)或者本單位給予獎(jiǎng)勵(lì)：……(五)同違反檔案法律、法規(guī)的行為作斗爭(zhēng)，表現(xiàn)突出的”。總的來(lái)說(shuō)，國(guó)家是鼓勵(lì)和支持廣大人民群眾及社會(huì)各方面參與打擊檔案違法犯罪活動(dòng)的，而線人則可以說(shuō)是個(gè)人利益與社會(huì)責(zé)任結(jié)合的一個(gè)產(chǎn)物，帶有一定的公益性質(zhì)，對(duì)于查處檔案違法案件會(huì)起到不可替代的作用，對(duì)于打擊檔案違法行為會(huì)產(chǎn)生積極的意義。

三、建立檔案行政執(zhí)法線人制度的原則要求

既然在檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域可以試行線人制度，那么如何建立線人制度，這是在推行線人制度過(guò)程中必須考慮的問(wèn)題。筆者認(rèn)為：

一是要物色選準(zhǔn)人員。選對(duì)人是實(shí)施線人制度的基礎(chǔ)，要避免因選人不當(dāng)而產(chǎn)生的諸如沒(méi)有獲取檔案違法情報(bào)反而泄露機(jī)密的現(xiàn)象。物色檔案行政執(zhí)法線人時(shí)，應(yīng)在其自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)其檔案法律知識(shí)、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面進(jìn)行必要的考察。一般提倡在檔案管理行業(yè)內(nèi)選擇，要求對(duì)方保密意識(shí)強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)、講究策略、善于應(yīng)變，既能搜集檔案違法案件信息，又能保護(hù)好自身權(quán)益不受傷害。

二是要進(jìn)行登記管理。對(duì)于線人應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的登記管理制度。考慮到線人工作的特殊性，在登記建檔的過(guò)程中，一般不以線人的真實(shí)姓名出現(xiàn)，可采用代碼隱名登記制。具體做法是：首先，對(duì)每一個(gè)線人，由檔案行政管理部門(mén)確定一個(gè)登記代碼，建立起包含線人身份性質(zhì)、舉報(bào)情況、獎(jiǎng)金發(fā)放等基本資料的檔案；其次，通過(guò)與線人保持聯(lián)系的檔案行政執(zhí)法聯(lián)系人將代碼告知線人，在舉報(bào)登記、獎(jiǎng)勵(lì)審批、獎(jiǎng)金發(fā)放、單線聯(lián)系時(shí)都以代碼進(jìn)行。這樣，可以防止因檔案行政管理部門(mén)內(nèi)部泄密而造成對(duì)線人的傷害。

三是加強(qiáng)與線人的聯(lián)系。在日常檔案行政執(zhí)法工作中，由于隱蔽身份是線人工作的需要，檔案行政管理部門(mén)應(yīng)指定素質(zhì)較高的檔案行政執(zhí)法人員與線人實(shí)行單線聯(lián)系。聯(lián)系人要嚴(yán)格遵守保密規(guī)定，在接到線人信息后，要認(rèn)真分析、及時(shí)報(bào)告；在線人遇到困難時(shí)，則應(yīng)盡力幫助解決。在不能與檔案行政執(zhí)法聯(lián)系人取得直接聯(lián)系的情況下，線人還可以用代碼直接向檔案行政執(zhí)法投訴舉報(bào)信箱投寄或舉報(bào)。

四是建立舉報(bào)獎(jiǎng)懲制度。對(duì)線人的考核，是對(duì)其提供有效檔案違法案件信息的綜合衡量，應(yīng)以實(shí)績(jī)考核為主，與表?yè)P(yáng)獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。同時(shí)，不能忽視對(duì)線人思想品德及遵紀(jì)守法等方面的教育和要求，線人所有活動(dòng)必須在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，不能為了打擊檔案違法而做出違法的事情。一旦發(fā)現(xiàn)線人有為檔案違法者通風(fēng)報(bào)信或借線人身份違法亂紀(jì)的情形，檔案行政管理部門(mén)應(yīng)及時(shí)對(duì)其進(jìn)行教育、糾正，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)立即取消其線人身份、解除關(guān)系，直至追究其法律責(zé)任。

作者單位：湖北省秭歸縣檔案局