我國國庫集中收付制度改革的問題與對策

摘要：“十一五”時期我國要建立國際上先進的現代財政國庫管理制度，而實現這個目標就要健全國庫集中收付制度。建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是國庫管理運作的基石。我們應與時俱進，學習、改進、吸收國外先進的財政管理理念，建立真正意義的現代財政管理制度。

關鍵詞：國庫集中收付制度；改革；理論；實踐

中圖分類號：Ｆ812.4 文獻標識碼：Ａ文章編號：1006－3544(2007)03－0035－02

一、財政集中支付模式的選擇

財政集中支付模式有三種：一種是“支付中心＂既代管單位的資金，又代理單位賬務，即“集中核算型＂；另一種是“支付中心＂只代管單位資金，不代理單位賬務，賬務仍由單位會計處理，即“集中支付型＂；第三種是只對工資、大型公用采購等資金進行集中支付，即“專項支付型＂。

“集中核算型＂就是在取消單位賬戶的同時，取消單位的會計崗位，單位只設置報賬員，“支付中心＂代管單位資金并代單位處理會計賬務。其優點是對單位財務情況掌握得很透徹。其缺點較為突出：一是取消單位會計，涉及人員變動及安置問題，推行難度大；二是代理單位賬務，既要登記賬簿，又要做好月報、決算、憑單管理及接受審計等工作，不僅單位工作量大，技術難度高，而且牽扯了大量精力；三是代理記賬，相應要求增加工作人員，不僅提高了“支付中心＂的工作成本，而且增大了管理難度。

“集中支付型＂就是財政取消納入集中支付范圍的預算單位的銀行賬戶，單位資金存儲在財政國庫，單位的各項支出通過直接或授權的形式由“支付中心＂支付，會計賬務仍由單位處理。其優點較為突出：一是仍保留單位的賬務，不涉及人員變動，推行阻力??；二是操作簡便，技術難度低，工作量相對較小，便于推行；三是通過資金支付的審核，在資金使用、賬務監督和廉政建設等方面，達到了改革的目標。缺點是支付中心工作量較大、資金審批環節多。這種模式將會是今后的主要發展方向。

“專項支付型＂與前兩種模式相比，優點是：集中支付范圍較窄（不是全部財政性資金），也不涉及人員變動，工作量小，簡便易行。缺點是：財政集中支付的整體效益較差。目前許多省份多使用此模式。

二、改革實踐中存在的問題

“十五”中后期，我國大范圍地推行國庫集中收付制度改革，截至2005年底，中央160多個一級預算單位已全部納入國庫集中支付改革范圍，地方絕大部分省份也在逐步實施。以河北省為例，已有107個一級部門和145個二級單位納入改革試點。國庫集中收付制度改革中的支付環節是對傳統的資金支付方式的根本性變革，涉及整個財政管理的基礎性改革，貫穿預算執行全過程。在推行國庫集中支付制度過程中也出現了一些問題，需進一步完善。

1．信息系統建設尚未實現真正意義的“五統一”。對國庫改革起重要支撐作用的信息系統建設，必須要實現“統一領導、統一規劃、統一技術標準、統一系統平臺、統一組織實施”。但目前財政內部使用的各應用軟件基本是自成體系，尚未整合，“零余額”概念的理想狀態還未達到。如工資統發軟件、集中支付軟件、收入收繳軟件、會計核算軟件等，數據難以實現統一和真正共享，影響改革發展的整體性和連貫性。絕大部分地區尚未真正實現財、稅、庫、行聯網，延緩了收入、支出信息傳遞，不利于資源共享，成為改革的瓶頸。

2．國庫資金清算業務存在風險。國庫資金的清算方式由過去單一的“行庫往來”轉變為現代化支付系統、同城票據交換、國庫內部往來等多種方式，從一個相對封閉、相對間接的資金清算體系轉換到一個開放的直接的資金清算體系，容易引發清算風險。如清算操作風險，同城票據交換系統和國庫會計核算系統脫節，國庫通過同城票據交換提出的票據，須先通過國庫會計核算系統的明細崗和同城票據交換的記賬、復核崗處理，再在同城票據交換系統進行重新錄入、打碼后才能提出。而實際上兩套系統是脫節的，極易造成數據系統處理上的不一致，當天無法發現，易產生風險。另外，由于憑證傳遞環節多，在實際工作中有時會有票據附件丟失現象，人行國庫和代理銀行往往相互推脫責任，給預算單位帶來不必要的麻煩。

3．支付申請與撥付核算程序復雜。（1）請款環節增加。單位既要根據批復的預算按季填報分月用款計劃，還要根據計劃提出申請，可見分月用款計劃實際意義不大。（2）請款工作量增加。我國現有的預算管理體制使各單位一般分為一級、二級、基層三個層次，在基層信息網絡技術尚不完善的今天，層層審核、匯總、上報，使基層單位攜帶大量支付資料往返于各部門的審批，主管部門也疲于對數據的重復匯總，難以真正發揮審核作用。（3）財政部門內部存在重復審核與記賬問題。財政部門國庫管理機構按照預算及庫款情況審批部門報送的用款計劃，而支付中心按照核準的用款計劃審核與監督預算單位的具體支付。支付結束后，支付中心進行會計核算并定期（直接支付是當天）向國庫管理部門核報支出，國庫管理機構再審核并記賬。其中，審核與會計核算環節存在嚴重重復勞動，降低了工作效率。

4．部分資金退庫效率低。在實行國庫集中支付制度后，財政資金用款計劃經過財政部門預算處、主管業務處、國庫處等處室的審批后，通過直接支付零余額賬戶或授權支付零余額賬戶由代理銀行把資金劃撥到商品勞務供應商或具體用款單位，再由人行國庫與代理銀行進行資金清算。在預算單位實際支付時，由于種種原因，提供了錯誤的收款人信息，比如銀行賬號或全稱有誤，款項撥出去后，就會被退回。退回的款項還要退回國庫，會計核算上用紅字沖回，同時還要向國庫處開具負的結算清單，沖銷支出，恢復額度。預算單位再重新辦理支付手續，會計上再重新記錄核算。這就影響了財政資金的及時到位，繁瑣的重復支付手續，降低了財政資金的使用效率。

5．縣區、鄉鎮實行國庫集中支付改革有難度?？h區和鄉鎮是財政支付的最基層單位，是整個財政資金支付鏈條最關鍵的一環，其支付效果的好壞直接影響著國家政策的貫徹實施，影響著財政資金的最終支付效果。中央對“三農”的投入今后將越來越大，而從近幾年專項資金檢查情況看，縣區財政由于經費緊張，擠占、挪用專項資金的現象時有發生，縣區實行國庫集中支付改革迫在眉睫。但縣級單位改革的信息技術支撐較差，而國庫集中支付體系的實現又依賴于高效成熟的國庫集中支付資金管理信息系統，由此來實現財政部門與相關各方的實時監控和數據交流，這就產生了矛盾。另外，基層的信息技術人員、財務人員素質不高，對實行改革的人力支撐也不足。

三、解決問題的對策

1．構建財、稅、庫、行一體化網絡。改革若要有所為必須突破技術性問題，依靠技術革命實現制度上的變革，才能使改革向縱深突破。國庫集中收付改革的實現依賴于電算化水平的高起點、高質量，因此，應以構建完善的政府財政管理信息系統為目標，以軟件開發應用、網絡建設和信息資源開發為重點，實現財政信息化建設。要讓國庫資金銀行支付清算系統參與同城清算，做到實時清算；開發與國庫業務有關的應用軟件程序，包括國庫會計核算、統計分析和預測軟件，建立嚴密、安全的國庫數據資料信息庫，以便及時獲取財政資金運行的數據資料；在財政部門、國庫支付部門、人民銀行、商業銀行之間建立財政收付信息網絡系統，加速資金運行速度，實現信息資源共享。繼續大范圍地開發ＣＳＫＳ系統，連接市區范圍內財政、國稅、地稅各網點，形成基于交換式局域網的廣域連接，構筑以國庫為中心網點的交換式星型網絡，實現真正意義上的零余額支付。

2．“實時”監管國庫資金流向，確保資金安全。依托一體化網絡，全方位、全過程掌握和監督各單位每筆資金的流向、流量；事前做好對每一筆資金的具體用途的合規性審核；事中應在資金從國庫單一賬戶的撥付、審核代理銀行申請劃款數額、代理銀行是否符合規定范圍為預算單位辦理資金支付等方面及時進行跟蹤；事后應定期開展對代理銀行零余額賬戶的檢查。同時，人民銀行除了對國庫單一賬戶的收付監督外，還要對其委托的商業銀行有關財政資金撥付過程加強監管，每日定時核對國庫單一賬戶余額，將國庫監管業務范圍擴大到對商業銀行代理支出清算業務，確保庫款及時入庫和支撥及時到位。

3．從根源、機制上入手，徹底解決規范與效率之間的矛盾。在推行集中收付制度改革時，在不違背財政國庫管理總體方案與規定的情況下，適當簡化審核級次和支付程序，簡化或合并分月用款計劃與單位用款申請相重復的手續，確保項目單位及時用款。從試點單位改革結果看，筆者認為要規范上下級之間財政資金劃撥渠道，應減少各部委直接向下級對口部門撥付財政資金的數量，改由財政部將資金下達省級財政，由省級財政向同級預算單位撥付，縣以下采取同樣方式，這樣財政部門更容易掌控國庫資金存量。對于財政內部的重復記賬與審核問題，應進行部門與工作整合，提高工作效率。集中支付是國庫管理工作的延伸，國庫管理機構應與支付中心進行機構整合，將所有業務進行歸攏合并，按照業務流程統一劃分科組，人員統一調配使用，重復勞動問題可得到解決。

4．尋求切合實際的核算模式。財政部提出將來要實現集中核算向集中支付轉軌的要求。但筆者認為，國庫改革的終極目標是實現財政資金管理的科學、高效、合理，在具體形式上可不搞一刀切。建議在充分考慮財政資金規模、預算單位特點、各種模式成本和完善政府職能方面的基礎上，允許各地分門別類，區別對待。對財政支出規模小的市縣區以及鄉鎮，預算單位數量少，資金總量不大，可采取集中核算方式。因為若采取集中支付模式，略嫌手續過多，效率低；相反，若采取集中核算制，可滿足相應級次政府日常管理需要，成本低。故核算模式總原則應是按實際需要，走財政直接支付和集中核算相融合的道路，逐漸取消“專項支付型”核算方式。

5．某些資金退票問題的處理。對于因為預算部門提供了錯誤的收款人信息而導致的財政資金退回問題，在繼續劃撥和審批手續上可以適當簡化，在保障資金安全的前提下，提高財政資金的使用效率。當由于收款信息錯誤（只限于這種情況）導致退票發生時，零余額賬戶上存款增加，可暫時不退回國庫，第一時間通知預算部門讓其提供正確信息，開具更正說明，使零余額賬戶無資金滯留。這種方法與原來模式相比，縮減了工作程序，提高了工作效率。如果一周之內，預算部門仍沒有提供正確的收款信息，則按照原來的程序退回國庫。

6．鄉鎮國庫改革的管理。鄉鎮有條件的地方可以實行縣級直接支付。按照“預算共編、賬戶統設、集中支付、采購統辦、票據統管”的原則，對鄉鎮實行“鄉財縣管”，由縣級財政部門直接管理鄉鎮財政資金并監督鄉鎮財政收支，使鄉鎮財政資金所有權、使用權與管理權相分離，適宜直接支付的項目由縣級統一實行直接支付，加強鄉鎮財政財務管理。

（責任編輯：郄彥平；校對：龍會芳）