美國主導(dǎo)下的反恐戰(zhàn)爭：成果及其面臨的挑戰(zhàn)

“9·11”事件后，美國將恐怖主義視為其國家安全面臨的重大威脅，美國聯(lián)邦政府出臺了一系列政策文件，為打擊恐怖主義確定政策目標(biāo)和實(shí)施手段。從“9·11”以后5年多的實(shí)施情況來看，美國的反恐戰(zhàn)略——無論是國土安全還是國際反恐戰(zhàn)爭——取得一定成效，但這些戰(zhàn)略的實(shí)施也引發(fā)一些新的矛盾和問題，美國的反恐戰(zhàn)爭仍然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

國土安全與公民自由

“9·11”事件凸現(xiàn)了美國本土防御的種種缺陷，極大地打擊了美國的自信，給美國國民帶來強(qiáng)烈的不安全感。因此，美國的反恐戰(zhàn)略首先強(qiáng)調(diào)國土安全，針對“9·11”事件暴露出來的本土安全防范上的各種問題，進(jìn)行制度建設(shè)和政策實(shí)施。

根據(jù)“9·11”獨(dú)立調(diào)查委員會的結(jié)論報告，“9·11”恐怖襲擊事件得以實(shí)施并造成慘烈后果的一個重要原因是，美國國內(nèi)各情報和執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有在反恐實(shí)踐中形成統(tǒng)一的整體，造成情報分享不力；美國各級政府部門沒有就大規(guī)模恐怖襲擊的災(zāi)難性后果事先規(guī)劃統(tǒng)一的預(yù)案。因此，為防范新的恐怖襲擊和做好應(yīng)對大規(guī)模恐怖襲擊的準(zhǔn)備，美國聯(lián)邦政府進(jìn)行了一系列的制度建設(shè)：首先是通過有關(guān)法案，成立了國土安全部，將原來負(fù)責(zé)移民、海關(guān)和邊防等事務(wù)的聯(lián)邦各部門納入該部，并統(tǒng)一協(xié)調(diào)有關(guān)國土安全的情報收集和分析。接著，美國國會在2004年12月通過《反恐和情報改革法》，行政部門以此對美國情報界進(jìn)行大規(guī)模改組，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)情報分享和整合。

除制度建設(shè)外，為維護(hù)國土安全，美國國內(nèi)根據(jù)《愛國者法》采取了更加嚴(yán)厲的反恐措施，其中不少是以犧牲公民自由作為代價。在美國，公民自由是指受到憲法和法律保護(hù)，政府不得侵犯的公民個人自由和權(quán)利。美國全面參與國際事務(wù)后，其對外輸出美式民主、捍衛(wèi)各種海外利益的外交政策注定要與其他大國的意識形態(tài)發(fā)生沖突，美國國家安全問題應(yīng)運(yùn)而生。國家安全與公民自由之間存在固有矛盾。公開性、表達(dá)自由以及獨(dú)立的、多種的信息來源是公民自由的重要內(nèi)容。政府部門有義務(wù)對公眾進(jìn)行解說，公眾應(yīng)有了解權(quán)、監(jiān)督權(quán)和政治參與權(quán)；國家安全需要在對外政策上做出快速有效的反應(yīng)，具有獨(dú)立性、機(jī)密性。使用所有可能的手段來維護(hù)國家安全常常被視作是必要的，道德因素通常不在考慮之列。國家安全問題突出后，美國面臨的一大難題就是如何在維護(hù)國家安全與保障公民自由之間取得平衡。

美國的經(jīng)驗(yàn)——尤其是冷戰(zhàn)時期的經(jīng)驗(yàn)——表明，就影響國家安全與公民自由這兩者之間的關(guān)系而言，美國公眾對威脅的認(rèn)識和感受是一個重要因素。但在“9·11”事件后的一段時期里，美國公眾的不安全感空前上升，國內(nèi)輿論對情報機(jī)構(gòu)的討論不是集中于這些機(jī)構(gòu)是否侵犯了公民自由權(quán)，而是集中于如何提高情報機(jī)構(gòu)的反恐效率，公民自由權(quán)的維護(hù)和道德因素讓位于安全需要。但隨著美國國土安全的狀況有所改善，美國國內(nèi)部分輿論開始關(guān)注因反恐而使公民自由權(quán)遭侵蝕的狀況。2005年年底，美國國內(nèi)就“未經(jīng)法庭批準(zhǔn)的電話竊聽”產(chǎn)生激烈爭論，凸現(xiàn)了安全與公民自由的矛盾。在反恐背景下，如何處理維護(hù)國土安全與保障公民自由之間的關(guān)系，這是美國各級政府在反恐背景下面臨的重要挑戰(zhàn)之一。

美國在國際戰(zhàn)線的反恐戰(zhàn)爭：金融領(lǐng)域的合作以及情報分享

在全球化時代，國際恐怖主義活動的策劃、組織和實(shí)施往往是在不同國家或地區(qū)分別進(jìn)行。《“9·11”調(diào)查報告》表明，“9·11”恐怖襲擊事件的最終實(shí)施是在經(jīng)過一系列精心策劃、并在“基地”組織全球網(wǎng)絡(luò)的支持下得以完成的。與此相對應(yīng)，有效的反恐戰(zhàn)爭也必須是全球性的。因此，“9·11”事件后的美國反恐戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)與世界其他國家的合作，尤其在是金融和情報領(lǐng)域。

為切斷恐怖分子的資金來源，美國政府除迅速凍結(jié)美國境內(nèi)那些與恐怖活動有牽連的組織的資金外，美國財政部、聯(lián)邦調(diào)查局等還積極與其他國家進(jìn)行合作，在國際金融領(lǐng)域展開反恐斗爭。就中東某些國家而言，由于其特殊的社會背景，其在金融領(lǐng)域的反恐合作對美國反恐戰(zhàn)爭的成效具有重要意義。尤其值得一提的是，2003年8月，在沙特王儲阿卜杜拉的倡議下，美沙成立第二個反恐特別工作組，專門處理金融領(lǐng)域的反恐事宜。總體上看，美國通過與國際組織以及與其他國家的多邊和雙邊合作，在國際金融領(lǐng)域的反恐斗爭中取得一定成效。

情報分享對有效的全球反恐戰(zhàn)爭意義重大。“9·11”事件后，美國進(jìn)一步加強(qiáng)了與其傳統(tǒng)盟國間的情報分享工作。2004年初，美國反恐協(xié)調(diào)員科菲·布萊克在參議院外委會作證時指出，歐洲盟國的情報和安全部門積極配合美國的反恐戰(zhàn)爭，這些國家提供的情報為有效挫敗“9·11”事件后的數(shù)次恐怖襲擊陰謀發(fā)揮了巨大作用。

美國在國際戰(zhàn)線的反恐戰(zhàn)爭：伊拉克戰(zhàn)爭及其負(fù)面影響

“9·11”事件后，美國發(fā)動阿富汗戰(zhàn)爭，摧毀了塔利班政權(quán)和“基地”的根據(jù)地。但美國隨后將反恐戰(zhàn)爭擴(kuò)大化，發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭。此次戰(zhàn)爭迅速推翻了薩達(dá)姆政權(quán)，擴(kuò)大了美國在中東的勢力范圍，但也帶來一些負(fù)面影響。

在為發(fā)動對伊戰(zhàn)爭尋找理由時，美國決策者將大規(guī)模殺傷性武器、恐怖分子、以及“流氓國家”的結(jié)合確定為美國國家安全面臨的嚴(yán)重威脅，而解除這種威脅的重要途徑之一則是“先發(fā)制人采取行動”，發(fā)動所謂“預(yù)防性戰(zhàn)爭”。布什總統(tǒng)以“預(yù)防性戰(zhàn)爭”為自己的對伊政策尋找理由。他在其《國家安全戰(zhàn)略報告》中聲稱：“我們現(xiàn)在正在采取行動，因?yàn)闊o所事事將會使我們面臨更大的風(fēng)險。在一年或五年時間里，伊拉克給所有自由國家造成損害的能力將會增加許多倍。”但預(yù)防性戰(zhàn)爭發(fā)起者對對手獲得某種軍事能力之動機(jī)的判斷幾乎完全依賴自己的主觀認(rèn)識，在其他國家和地區(qū)的人民看來，這種戰(zhàn)爭本身具有的主觀和武斷彰顯了美國的霸權(quán)行徑，不但引起西方主要大國的不滿和擔(dān)憂，也進(jìn)一步加深了中東民眾對美國的怨恨。

對伊拉克發(fā)動預(yù)防性戰(zhàn)爭的決策意味著布什政府在推行這一政策時帶有強(qiáng)烈的單邊主義外交的色彩，很難得到國際社會的認(rèn)同。在對伊政策問題上，美國與俄、德、法等主要西方大國發(fā)生嚴(yán)重分歧。美國堅(jiān)持發(fā)動對伊戰(zhàn)爭的立場遭到除英國外的主要大國的堅(jiān)決反對，但美國仍然在沒有得到聯(lián)合國授權(quán)和主要大國支持的情況下，悍然發(fā)動對伊戰(zhàn)爭，推翻了薩達(dá)姆政權(quán)。美國此舉在一定程度上疏遠(yuǎn)了與盟國的關(guān)系。布什政府的單邊主義外交進(jìn)一步損害了美國在中東的形象，加深了中東穆斯林民眾對美國意圖的懷疑，中東反美情緒進(jìn)一步高漲。

此外，在伊拉克戰(zhàn)后重建困難重重、恐怖襲擊日益猖獗、美軍及伊拉克平民傷亡繼續(xù)增加的情況下，人們有理由懷疑：伊拉克戰(zhàn)爭是否有助于美國的反恐大業(yè)？

“9·11”事件五年來，為防范和打擊恐怖主義，美國在國土安全和國際反恐戰(zhàn)線上采取了一系列措施，但在積極鞏固國土安全的同時，美國政府和全社會都面臨這樣的棘手問題：如何處理好維護(hù)安全與保障公民自由之間的平衡關(guān)系？另一方面，美國在國際戰(zhàn)線上的反恐戰(zhàn)爭并非乏善可陳，尤其是在國際金融和情報分享領(lǐng)域的多邊和雙邊合作取得了一定成效，但美國以反恐為名而發(fā)動的對伊戰(zhàn)爭則使自己的對外戰(zhàn)略面臨一定的困境。美國未來的反恐戰(zhàn)爭要取得成效，需要進(jìn)一步在國內(nèi)處理好維護(hù)安全與保障公民自由的關(guān)系，并在開展國際反恐戰(zhàn)爭時，進(jìn)一步借助多邊合作，少一些單邊主義色彩。