什么樣的體制才能保證我國的能源安全

摘要：本文在充分肯定當前我國能源戰略的基礎上，全面估測了我國石油天然氣資源潛力，考察了巴西、印度、美國等國家發展石油天然氣工業的經驗，結論是我國具備掌握石油主動權和成為石油強國的潛力，而體制障礙才是我國油氣產量近幾年一直徘徊不前的真正原因，并提出了發展我國石油工業的體制構想。

關鍵詞：能源；石油；油氣資源；體制；石油安全

中圖分類號：F416．22;F206文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2007）01-0019-09

近年來，我國在石油天然氣消費需求快速增長的同時，我國的油氣產量卻增長緩慢，消費比重與生產比重的差距不斷拉大，供需矛盾越來越突出，導致對外依存度的不斷提高，2005年原油的對外依存度與2004年的同比增長41．29%，2020年可能超過50%。與此同時，近年來國際原油價格不斷飆升，雖然最近有所下降，但總體上還是在高位運行。高消費，低產量，高依存度和高油價使我國石油工業處于十分被動的局面中，石油安全面臨著前所未有的挑戰。為扭轉這種局面，雖然我們有發展新型能源和“走出去”戰略，但都處于初期階段，短時間內很難取得實質性進展，因此“立足國內”，提高自身的油氣產量可以說是緩解我國當前石油工業被動局面的唯一出路，否則我國將很容易受到石油危機的沖擊，為了保持經濟的增長，將不得不把越來越多的國民財富用于進口石油。本文將在對我國油氣資源潛力判斷的基礎上，借鑒國際經驗，分析如何提高我國油氣產量保證我國的能源安全。

一、油氣資源判斷：我國具備成為石油強國的潛力

（一）油氣資源整體探明率低，處于勘探早中期

目前，全國石油資源量為1 072．7億噸，已探明儲量225．6億噸，我國石油資源的平均探明率為38．9％，其中海洋石油資源量為246億噸，占總量的22．9％，處于勘探中期階段，遠遠低于世界平均探明率73%和美國的探明率75％的水平，石油資源主要分布在渤海灣、松遼、塔里木、鄂爾多斯、準噶爾5個重點盆地。中國天然氣遠景資源量為47萬億立方米，截至2004年已探明的天然氣可采儲量2．77萬億立方米，剩余天然氣探明可采儲量2．38萬億立方米，居世界第15位，天然氣資源主要分布在塔里木、四川、鄂爾多斯、東海、柴達木5個重點盆地。中國天然氣探明程度為19．7%，而世界平均探明率在60．5％左右，按照國際通用劃分標準，中國天然氣正處于勘探早期大氣田儲量快速發現階段。因此我國油氣資源的探明率很低，整體上處于勘探的早中期階段。雖然，勘探難度逐漸增大，但并不意味著勘探意義小，世界石油工業發展歷史經驗證明，許多大型油田的發現都發生在勘探難度大的地區。隱蔽、復雜油氣藏已成為勘探主要對象，地表及地質條件復雜的地區正成為石油勘探的重點目標區。總體而言，我國油氣資源潛力前景十分可觀。因此通過運用不斷發展的石油勘探科學技術，迎難而上，向勘探條件惡劣的未探明地區進軍，我國將很可能會獲得一個又一個驚喜。

（二）西部有望成為戰略接替區

我國西部地區石油天然氣產量的增長將有利于中國陸上石油產量實現穩中有升，并對全國天然氣的使用發揮重要作用。西部地區具有明顯的油氣資源優勢，已成為我國重要的油氣生產基地，發展西部石油工業是西部大開發的重要組成部分。西部主要含油氣地區有塔里木盆地、準噶爾盆地、吐魯番—哈密盆地、鄂爾多斯盆地、四川盆地和柴達木盆地。1996年以來，國家加大了西部地區油氣資源的開發力度，西部油氣工業增長速度加快，石油天然氣產量占全國的比重顯著提高。西部油氣當量產量已由1990年的1 623萬噸猛增到2005年的7 228萬噸。根據專家預測，西部地區石油資源總量為236億噸，占全國石油資源量的25％；天然氣總資源量24萬億立方米，占全國天然氣資源量的63％。盡管資源豐富，但勘探開采程度較低。到2000年底，西部地區石油資源探明程度僅為17％，天然氣資源探明程度只有8％，勘探開發潛力很大，發展石油天然氣工業前景極為廣闊。

（三）海洋油氣資源潛力巨大

我國海域遼闊，跨越熱帶、亞熱帶和溫帶，大陸海岸線長達18 000多公里，海洋石油資源豐富，目前，我國海域共有油氣資源量351—404億噸石油當量。爭取在海域油氣勘探上有新突破，是破解我國石油困局的一把鑰匙。我國的海洋油氣資源主要集中在渤海和南海地區。經過初步勘探作業以后認為，中國渤海灣盆地可能擁有205億噸的石油儲量，其中90億噸的石油儲量已得到證實而剩余的115億噸石油儲量仍需要做進一步的勘探作業來確認。南海油氣資源可開發價值超過20萬億元人民幣。南海開采前景廣闊，有第二個“中東”的美稱。南海北部的“可燃冰”儲量達到我國陸上石油總量的1/2左右。到目前為止，越南、菲律賓、馬來西亞、新加坡等周邊國家都在南海開采石油，他們已經在南沙海域鉆井1 000多口，發現含油氣構造200多個和油氣田180個，年采石油量超過5 000萬噸，早已形成了事實上的“開發熱”。1981—2002年，越南從南沙海域的油田中開采了1億噸石油、15億多立方米的天然氣，獲利250億美元，南海石油已成為越南國民經濟的第一大支柱產業。而對中國而言，在南沙海域的開發則完全是空白。

（四）海相地層油氣資源前景可觀

近年來，中國海相領域的油氣勘探取得了戰略意義的突破，已在塔里木盆地、四川盆地和鄂爾多斯盆地取得一系列重大成果。其中，在新疆塔里木盆地發現中國最大的海相油田——塔河油田，探明地質儲量6．75億噸。此外，西藏高原羌塘盆地仍然是中國陸上油氣勘探程度最低的大型盆地。在盆地中部的烴源巖烴類相態良好，處于成熟階段，是尋找輕質油的有利地區。在羌塘盆地南部已發現長約100公里的古油藏帶，這直接表明了西藏高原海相含油氣盆地曾經有過大規模油氣生成和聚集過程。這些成果證明我國海相底層的油氣資源前景可觀。總體說來，我國滇、黔、桂、鄂、湘、蘇等南方地區，古生界海相地層分布面積大，約150萬平方公里，碳酸鹽沉積巨厚，雖已進行了大量的石油地質普查工作，但除四川盆地外尚未取得根本突破，油氣勘探的空間非常大，應該進一步加大對海相碳酸鹽巖地層油氣調查評價力度，對理論創新和勘探技術加以發展，指導海相碳酸鹽巖地層油氣勘探實踐，以期實現在油氣勘探領域更大的突破。我國海相地層具有良好的勘探前景，海相層系是我國油氣資源戰略接替的重要領域。可以說陸相找油使我們成為石油大國，而海相找油將使我國成為石油強國。

（五）東部老油田大有潛力可挖

雖然東部老油田由于已進入高含水、高采出階段，綜合含水率高于80%，平均采出程度大于65%，原油產量呈遞減趨勢，開發難度越來越大，穩產難度不斷加大，開采工藝要求越來越高，但是，只要堅定進一步勘探的信息，轉變觀念，注重創新，克服各項技術難題，必須加強地質、油藏、采油工藝和工程技術等多專業的協同和配合，東部老油田的勘探潛力依然很大。“十五”期間，勝利油田正是堅持“勘探是重中之重”的地位不動搖，按照“立足老區，加快新區，強化天然氣勘探，實現穩定發展”的工作方針，油氣并舉，陸海并進，內外兼顧，從而保持了濟陽老區旺盛的勘探發展活力，在新區和海外也獲得了長足的進展。華北油田通過精細勘探、滾動勘探等方法，實現了較好的效益。大港油田通過趙東項目的成功運作，推動了灘海的油氣勘探和開發。冀東油田勇于應用成熟的技術，實現了儲量的快速增長。事實證明，盡管東部老油田開發難度大，但新思路和新技術將給東部油田帶來新的機遇和希望。

（六）“低品味”油氣資源儲量豐富

“低品位”油氣資源，是指在當前勘探水平下，經分析和評估而定低滲透、低豐度和低開采的油田或“廢棄油井”。截至2003年底，中國探明的石油儲量中，以低滲透油層以及重油、稠油為主“低品位”油田的占了50．9%。其中大約有40億噸沒有動用，約占累計探明儲量的1/5。根據有關專家推算，這些儲量如果動用一半，5年之內增加2 000萬噸的年生產能力完全沒有問題——相當于中國石化集團2004年原油產量的1/2多，全國原油年產量的近1/8，2005年進口總量的1/6。按照國際原油60美元/桶的價格，2 000萬噸原油大約價值80多億美元。而低品位油田的開采約在30美元/桶以上就可賺錢，少進口2 000萬噸原油可以為國家節約外匯40多億美元。

二、國際經驗：良好的體制是加快石油工業發展的關鍵

世界石油工業150年的發展歷史中，有許多經驗值得我國借鑒，本文選擇了與我國國情和國土資源相似的巴西、印度作為重點考察對象，此外，還分析了對我國借鑒意義很大的美國和加拿大的石油工業發展模式。

（一）巴西

巴西原來是一個貧油國，陸地上石油儲藏量非常少，長期以來80%的石油都依賴進口，兩次石油危機使巴西經濟遭到重創，一度迫使巴西爆發債務危機。但是，20世紀80年代至今，巴西石油產量增長了十幾倍，實現了石油自給，為巴西經濟穩定和安全提供了保障，到2010年，石油自給將得到進一步鞏固，屆時巴西將日產原油230萬桶，而全國日均消費量則為200萬桶（參見圖1）。巴西石油工業的成功模式，除了有技術創新的原因，更多的是因為體制的成功轉變。

在1995年以前，巴西也一直采取國家石油公司——巴西石油公司壟斷經營的做法，巴西石油公司不僅參與石油政策的制定、執行，還統管巴西石油的勘探、開發、生產、運輸及企業的經營管理，是巴西政府政企合一的國營企業。1995年巴西政府進行石油體制改革，取消了有關公司獨家壟斷石油勘探開發的地位，強化了政府管理部門的建設，同時對私營資本和外國石油公司逐步開放了勘探開發業務。在1997年巴西政府頒布第9478號法令，將石油管理實行政企分開，在巴西礦業能源部增設巴西國家石油管理局，負責巴西石油政策的制定和行業監督管理。巴西石油公司按照市場經濟規律實行企業自主經營。該法令的宣布，進一步打破了巴西石油由巴西石油公司一統天下的局面，巴西石油公司的子公司可以與本國或外國企業合資，外國石油公司陸續進入巴西。

巴西石油、天然氣勘探、開采和生產全部權利歸巴西聯邦政府，具體委托全國石油管理局管理。石油、天然氣勘探、開發生產活動應依法通過準予特許合同和招標進行。巴西石油管理局對新油田的勘探開發和生產一律采取招標的方式，巴西石油公司與其他公司均可參加競標，全國石油管理局劃定招標地區并與中標企業簽定準予特許合同。特許合同要求勘探的費用和風險由中標企業承擔，一旦勘探成功，必須在劃定的地區內生產，開采出的產品產權歸特許獲得者，但必須支付特許使用費及法律和合同規定的有關費用。此外，勘探成功后，特許獲得者必須征得全國石油管理局批準，方可開發和制定生產計劃。礦區特許使用費自每個油田開始商業生產之日起，每月以巴西貨幣按石油天然氣生產的10%支付。

雖然巴西的油氣資源勘探和開發向市場放開了，但作為國有企業的巴西石油公司在全國石油工業中依然占有絕對大的市場份額，地位不僅沒有削弱，反而增強了。在美國《財富》雜志2005年評選的“全球最大五百家公司”排行榜中，巴西石油企業名排第125位，較1995年231位上升106位。

（二）印度

直到20世紀90年代，印度的油氣勘探活動都不景氣，探井數量不多，也無重大油氣發現，產量增幅不大，但石油消費量卻高速增長，供需缺口逐步擴大。為此，印度政府一方面著力調整能源結構，另一方面進行石油工業管理體制和上游市場化改革，并在石油安全戰略上確立了立足國內、開拓國際、增加石油儲備和節約石油資源的方針，嘗試通過加大國內油氣勘探和開采力度以減少對進口石油的依賴，并取得了初步成效。

在體制方面，印度對能源部門進行了全面的改革，以加強政府對能源部門的領導和提高效率，建立一個公平、自由的能源市場環境，吸引國有、私人和海外資本投資于印度的能源工業。為統一規劃國家的能源發展，印度政府決定建立一個由電力部、煤炭部、石油天然氣部、原子能部和計劃委員會等部委組成的最高能源委員會，協調能源供需各方以及它們之間的目標，并使得國家的能源政策得以有效貫徹。此外，印度還成立了兩個監管部門，分別監管上游和下游，監管機構的職責是促進公平競爭以保護消費者權益。

在市場化方面，從1993年起，印度政府逐年向私營和合資企業開放油氣勘探區域，并通過招標方式鼓勵國內外油氣公司參與印度的勘探開發。1997年推出了新勘探許可證政策，在該政策下，允許包括外國投資者的私人企業進入長期以來由印度國有公司壟斷的油氣勘探領域。1999年，政府對勘探許可證政策進行了修訂，按照國際財務和合同標準確立油氣勘探生產合同，主要基于以下兩個準則：一是提供可與世界上最好條款相比，更具吸引力的條款；二是提供公平的競爭場所。此外，印度政府也正在積極采取措施吸引外國公司帶來新的技術來提高印度油田的回收率水平。

在價格改革方面，確定逐步放開石油的價格，通過法律、管制政策和減少補貼來促進競爭。在稅收制度上，印度政府大幅度削減原油，汽油，粗柴油，液化石油氣和煤油的進口關稅以及消費稅。

結果證明印度石油工業改革取得了相當可觀的成效。自1999年實施新的勘探許可政策至2005年底印度共進行了五輪新的勘探許可政策，共對國內外公司授出100多個區塊，印度原油產量穩定在3 330萬噸/年。迄今為止已經在Krishna Godavari盆地和Gujarat地區總共勘探到了九個含油氣區，其原始地質儲量估計超過3億噸油當量。

（三）美國

在150多年的世界石油工業中，美國一直扮演著十分重要的角色。美國是世界上第一個工業化開采石油的國家，第一個煉制石油的國家，也是第一輛汽車的誕生地和汽車普及率最高的國家。為了保障石油安全，美國在強調石油進口多源化的同時，增加國內油氣供應，擴大勘探領域，加強新區和新領域的油氣勘探，提高對已探明儲量的動用程度。美國政府通過征收高額的資源稅賦，實際上也成為石油工業最大的受益者。

美國本土石油工業歷史有146年，可分為前后兩個時期。前70年，處于無政府狀態，掠奪式開采，惡性競爭演化成嚴重的社會治安問題。有的州不得不宣布進入“緊急狀態”，甚至實行軍事管制。1933年美國國會授予總統有禁止“熱油”（即非法開采的石油）進入州際市場的權力，總統授予內政部長有規定各州每月原油生產配額權力。此后70年，石油公司依然是成千上萬，但是卻實現了嚴格管理，合理開發。在美國本土油氣的勘探開發中，這些中小油公司扮演著重要的角色。其本土50%的石油產量，60%的天然氣產量是由中小油公司，即所謂獨立油氣生產商提供的。據美國獨立石油協會（IPAA）2004年統計，美國的獨立油氣生產商達到7 000余家。中小公司在發展中表現出了在某一領域的獨特優勢，如優尼科等在我國均開展了相關業務。美國石油工業中公司多而不亂的歷史，充分表明只要政府管理有效，中小石油公司不但不會阻礙行業發展，反而對提高本國的石油產量有重要作用。

（四）加拿大

加拿大石油天然氣行業的管理模式變革，先后經歷了“由市場導向變革為政府導向”和“再由政府導向轉變為市場導向”兩個過程，結果證明前者是完全失敗的，后者是成功的。從1973 年開始，加拿大實行能源自給自足的政策導向，試圖把自己從國際市場中分離出來，采取“ 國家” 定價和歧視外國投資的政策，大幅提高油氣生產的稅收。幾乎所有交易中的石油天然氣價格都被管制，控制的價格鼓勵消費而不鼓勵生產，出口的價格被確定在市場價格以上的水平。在全國范圍內建立起壟斷性的石油貿易流向。國家管理模式實施后，給加拿大帶來了沉重的教訓，全國石油天然氣生產滑坡，石油出口幾乎停止，天然氣出口市場受到嚴重損害，行業投資減緩，開發項目被放棄，生產和消費地區之間的政治關系和利益變得緊張起來。

1984年，新政府決定在全行業實施市場導向的政策，降低稅收，同時，監管機構在做出決策時也要考慮這些政策。盡管國際市場的價格環境惡化了，但投資仍然向該行業回流，市場得到改善，生產者和消費者之間的緊張關系消除了。現在的監管采取“ 寬松手段” 的方式，便于市場的有效運行。此后，加拿大石油產量提高了30%，成為一個較大的凈出口國。天然氣產量翻了一倍多，出口的四倍，是世界第二大天然氣出口國。

（五）經驗總結

經過對上述四國石油天然氣工業發展模式的分析可以得出，發展石油工業最大的原則就是必須把對國內自身潛力的挖掘發揮到最大水平，嘗試一切可能降低進口依存度的舉措。具體可概括為四個方面：一是政府的職能從直接管制逐步向監管和服務轉變，優化行業管理體制；二是建立完善的法律體系框架，健全監管法制并明確監管主體，包括制訂作業規范并確保施工安全。三是積極推進石油上下游市場化改革；四是構建國家石油安全和戰略體系。

三、體制性障礙：束縛我國石油工業發展的主要原因

可用以解釋近年來我國油氣產量徘徊不前的原因無外乎三個：一是資源問題，二是技術問題，三是體制問題。根據前面的分析，我國具有成為石油強國的資源潛力；此外，我國的勘探和開發的技術水平也趨于成熟，多項技術處于國際領先水平。因此，資源和技術均不成問題，只有體制問題才是探索如何實現我國石油產量大幅提高的主要考察方向。我國的石油工業的體制性問題主要表現在如下幾個方面：

（一）行業管理不統一，政企界限模糊

我國目前的能源管理呈多部門分散態勢，綜合性和長遠性較差，這種模式完全不符合我國能源大國的特點。具體到石油天然氣行業而言，行業統一管理者和政策制定者缺位，管理權分散在多家綜合部門的能源部門，政府職能的重復及交叉，造成行業管理的低效率和大量的財力和人力浪費。更為嚴重的是，石油企業對內和對外都常常扮演行業管理者和政策制定者以及監管人的角色，既是“運動員又是裁判員”。政策制定是政府政策層的專門工作，企業可以作為咨詢對象。自我監管既使能夠得到自覺遵守，但仍存在被濫用的可能性。以盈利為目的企業參與監管和政策制定，嚴重妨礙市場的公平性，是其它競爭者無法接受的。而且，在國家利益與企業利益相矛盾時，以盈利為目的企業將有理由優先考慮股東和企業自身的利益，因此政策的實施效果都將大打折扣。

（二）行業監管職能重疊分散，法律體系不健全

我國當前石油天然氣行業的監管主要是資源勘探開發的監管，由一個《礦產資源法》法律框架、多個具體的法規和石油天然氣主管部門的監督管理職責組成。《礦產資源法》由勘探程序登記管理規定、探礦權和采礦權轉讓管理規定、陸上和海上對外合作規定組成。但是，總體上來看，我國石油天然氣行業監管職責分散和重疊，有些領域的監管缺位，有一些領域還存在著政企不分的現象。監管體制已經不適應社會主義市場經濟的要求，已經成為主要的體制性障礙。目前的石油天然氣法律框架還不完善，沒有一個綜合的石油天然氣法，沒有專門的行業監管框架，因而監管授權往往以條例為依據而不是以法律為依據，導致了過分依賴政策和審批，透明度和穩定性不足。政策制定和監管角色的模糊導致了執行的顧此失彼，也削弱了行業管理。此外，政策制定涉及到大量的人力和單位，導致了官僚作風、低效率，并且削弱了行業監管。

（三）市場壟斷性過高，開放力度十分有限

中國政府已經實施了一些重要的改革石油天然氣行業的措施，采取了以行政手段按地域劃分市場的方式調整行業結構，但開發力度還遠遠不夠。在上游，中國公司之間劃地域而治，以及對外合作的專營權尚未完全取消，行業的準入門檻過高，尚存在一定的障礙。礦產許可證管理方式尚未更多地引入市場競爭機制，還未普遍采取招標方式發放礦產許可證，也沒有制訂更為嚴格的礦產許可證延期條件，以促使擁有許可證的公司積極勘探。在下游，煉油和批發業務的競爭僅限于CNPC 和SINOPEC，沒有完全向競爭各方開放零售業務，并且在進口、出口和定價上還存在著政府控制；城市配氣系統的公司化經營和市場化運作水平還有待提高；天然氣價格尚受到各級政府的干預。總之，由于缺乏合理的競爭機制，上游和下游的效率還不高。

（四）價格體制不合理，機制不夠靈活

1979年中國實行改革開放政策以來，經濟體制改革得到了深化，石油天然氣價格管理體制發生了深刻變化。已經初步形成了以市場形成價格的價格機制，但仍然存在很多問題。一是現行的國內成品油的價格與國際市場接軌的辦法，不能完全反映國內市場的供求關系，也給國民經濟穩定運行帶來一定的壓力；二是隨著天然氣市場供求關系的變化，價格雙軌制也暴露出越來越多的問題。

四、民營資本：提高油氣產量的重要力量

（一）引入民營資本對石油行業發展的作用

改革開放以來，民營企業在許多行業為我國經濟的增長做出了巨大貢獻。但按照國家法律和政策，2006年以前，除了中石油等幾家大型國有石油企業外，目前進入石油勘探開采的資本整體上都是“非法”的。在石油行業，尤其是上游市場，引入民營企業對我國石油行業發展將發揮很大的促進作用，主要表現為以下幾點：

第一，引入民間資本最重要的一點就是有利于增加我國石油儲量和產量，有利于“低品位”油氣資源的充分利用，緩解中國石油緊缺的局面。因此出于成本考慮，我國大石油公司一般不會自行開發“低品位”石油資源。而民營企業卻具有其成本小，靈活獨特的優勢，對開發“低品位”油田有非常大的積極性，這是國內外大石油公司無法比擬的。因此可以成為大石油公司非常好的幫手，提高國家石油產量。

第二，上游勘探開發屬于高風險高回報行業，民間資本為求高回報敢于冒高風險。而大石油公司因為有股東和財務指標等多方面的制約，承受風險的能力或意愿很有限，因而愿意用于勘探開發的資金也非常有限。因此民營石油企業參與上游開發可以為全國的油氣資源的勘探開發引進一定的資金，目前，全國民營石油資本達1 000億元人民幣，如果上游市場放開，資金量必然還將大幅增長，可以成為大石油公司的有益補充。

第三，如果民營資本進入勘探領域，在就業形勢嚴峻的今天，可以很大程度地擴大就業。相比之下，大石油公司因為成本和效率問題而形成的大量的下崗人員，而這些員工大多都具有很豐富的石油行業從業經驗，是民營石油企業最愿意吸收的群體。此外，民營資本石油資源進出口方面，具有很大的隱蔽性，不易引起別有用心的國際投機商的注意。

（二）模式開放后可能帶來的問題及應對措施

業內許多人士認為，市場模式開發后，會引發安全、資源浪費、環境污染以及技術和設備問題。對于這些問題，歷史證明，民營資本沒有進入石油行業的時候就已經有了，這些問題的本質都是體制和管理問題，完全可以通過行業體制改革后，設立獨立的監管委員會，建立嚴格的監管法律框架，確定合理的監管措施、懲罰機制以及淘汰機制。只要實施有效的管理和監督，原本就對政策敬畏有加的民營企業必然會珍惜其來之不易的開采許可權。因此，完全有理由斷定，只有監管到位，上游勘探開發中可能隱含的安全問題、資源浪費以及環境問題一定不會遜色于大石油公司。美國就是最好的例子，因為監管體系嚴格到位，因此實現了合理開發。而對于技術和設備問題，民營企業可以在國內外技術市場和設備市場通過市場化手段解決。

（三）我國民營石油企業在上游市場的探索案例

民營石油企業參與的上游市場開發主要集中于油氣勘探的“灰色地帶”——“低品位油田”區塊，大概形成了三種模式：從中石油既有區塊劃片開發的“陜北模式”，與中石油合作開發的“吉林模式”以及開發中石油廢棄油井的“新疆模式”。

1．吉林模式。吉林油田與民營企業的合資合作形式主要是，雙方就某“低品位”石油區塊簽訂20—25年的合同，合同期間由民營企業負責開采，吉林油田合資合作處派幾個人進行布井和設計開發方案。根據區塊的產量和質量雙方按協商后的比例就收入進行分成。民企打出的原油必須統一銷售給吉林油田，收購價格和國際油價一致，在當前的高油價時期，這種價格非常有誘惑力，因為中石油和旗下油田公司的原油結算價一般是18美元每桶或20美元每桶。民營企業要拿到這些合資合作區塊，吉林油田和地方政府無權決定，而必須要經中石油股份公司總部的勘探與開發分公司的批準。雙方的合作還比較成功，目前，與中石油合作公司的年產量已經達到了560多萬噸。

2．陜北模式。由于中石油對鄂爾多斯盆地的“低品位”資源缺少信心，延長油礦承接了這個區域的一部分石油勘探權，得到了各級政府部門大力支持，也有相關權威的文件作證。但是，1994年陜西省政府和中石油簽署《陜北石油勘探開發區域界定文書》后，并沒有征得國家資源管理部門的認可，許多區塊沒有辦理探礦、采礦許可證。當年在陜北獲得石油區塊的縣鉆采公司，為了解決資金、技術不足的困難，開始借鑒一些中央石油企業“聯合打井，區塊委托，油井承包”的做法，采取招商引資、出讓井位的方式，引進資金和技術開發石油。油井絕大部分都轉讓給了個體私營企業。但到2003年以后，由于種種原因，這些民營企業的油井就被地方政府強制有償收回，歸入各縣的鉆采公司，各縣的鉆采公司也在形式上歸入延長油礦。雖然最后是以民企推出而結束，但在整個過程中，民營企業對陜北油田的貢獻功不可沒，油田在民營資本介入以前，最高產量是20多萬噸，民營資本進入后達到700多萬噸。

3．新疆模式。由于新疆地質構造更為復雜，就目前的開采水準而言，一口油井在經過前后三次采油后一般只能采出全部儲量的50%—60%，剩下的40%—50%的石油由于地質構造原因是采不出來的，這種油井往往被視為失去開采價值。1998年，中石油撤出依奇克里克油礦，庫車縣政府申請并獲得了對部分一直外溢原油的油井“收油”權。2002年，金禾公司與政府簽訂了10年期限的合約，成為該礦的實際管理者。合約規定其采出油后按規定交售給租賃方，原則上不允許倒賣。由于油層較淺，每口井的投資在100萬元左右，金禾聚集了100多位私人小井主，在近300口廢棄油井打井，目前共開采了近100口油井，每年出油4萬噸左右。后來，中石油認為民企的作業范籌超出了“收油”范圍，此后，圍繞這一灰色地帶的爭端就一直沒有停息。盡管如此，廢棄的油井得到了充分利用是事實，我國的石油產量實實在在因此有所增加。

五、構想：我國石油天然氣工業體制改革與發展思路

（一）總體思路

綜上所述，我國完全具備成為石油強國的潛力，符合我國實際的石油天然氣工業發展的總體思路應該是，在努力開拓海外市場的基礎上，轉變觀念，革新體制，敢于創新，探索并嘗試任何可能降低石油進口依存度的舉措，最大限度地發掘我國自身十分可觀的油氣資源潛力，把勘探開發作為工業發展的重頭戲，大幅度提高我國石油儲量和產量，滿足國民經濟發展和人民生活日益增長的石油消費需求，掌握石油工業發展主動權，逐步擇機建立石油戰略儲備，開創我國石油天然氣工業新局面，把我國建設成為一個真正意義的石油工業強國（參見圖2）。

（二）體制突破勢在必行

1．組建能源部，統一政策和戰略，分離政府與企業職能。能源產業是關系到國計民生的國民經濟重要產業，涉及石油等國家短缺戰略物資、以及電網和天然氣網的建設和運行等國家經濟命脈，同時，能源內部各行業間的關聯性和互動性很強，這些決定了能源產業是一個綜合性很強的產業部門，其發展除了應遵循市場經濟規律外，還應有政府管理和協調。我國石油工業體制的首要問題就是成立對能源行業實施統一管理并制定政策和行業發展戰略的政府部門——能源部。通過在能源部設立石油天然氣管理局來進行石油天然氣行業的管理和政策制定，并代表國家進行能源外交。一是從國家和社會的角度，考慮國家能源總體規劃下的石油天然氣發展戰略，促進石油天然氣供應的可靠、經濟、環境友好和多樣化，提高運輸的可靠性和使用效率，提高國家的石油安全，有效應對石油突發事件。二是可以分離政府與企業的職能。國有企業的經營管理必須是自主的，并將精力集中在商業活動。因此取消國有企業制定或參與制定政策的任何職能，并盡可能將監管職能移交到全國性的監管機構。

2．設立監管委員會，分離政策制定與監管職能。在監督石油天然氣行業市場化進程和行業監管中政府角色的轉換等方面，要求政府發揮積極的作用。國際上廣泛達成的共識是，政府的政策角色必須與其監管職能分離，而企業則不應有這兩方面的職責。政府的政策制定職能和監管職能必須分離。政策制定是為能源行業建立國家總體目標，處理行業發展的宏觀問題，如供應安全、資源管理和制定有競爭力的財稅條件等；而監管則是實施政府的政策，應該由單獨的監管組織來履行。二者的分離，可以增加決策的透明度，并避免可能出現的政策與監管目標的混淆。因此，我國有必要設立獨立的石油天然氣監管委員會，創建一個公平的監管環境，并將分散于各政府部門的環境、技術、運營、經濟監管以及審批等方面的職能，由一個獨立的監管委員會來履行。

3．建立健全法律框架，做到有法可依。制定行業專門的上游和下游領域的石油天然氣法有利于石油天然氣行業的有序發展，這個法律的目的是創造民間投資所需要的環境，同時也維護了公共利益。而且堅實的法律框架是實施有效監管的依據，以保證監管的獨立、透明和公平。參照世界上大多數國家的標準做法，制定包括總法律、配套法規、樣本合同和一系列財稅條件在內的石油法規組合。由能源部起草制定《石油法》和《天然氣法》，法律應闡明資源所有權、分配資源權利的權力部門等問題。由于法律制定程序較為復雜，時間較長，可從完善和制定相關的監管條例入手，時機成熟后再逐步過渡到國家大法。

4．改革價格體制，煥發市場活力。石油天然氣價格改革，應該遵循深化石油行業改革、健全國家宏觀調控手段的基礎上，發揮市場競爭作用的原則，實現石油天然氣價格由市場競爭來決定。近期內，石油價格形成機制將不但要反映國際市場的價格，也要反映供求關系、消費結構的變化，并且要緩解石油價格大幅波動對國民經濟的影響。天然氣價格改革以規范價格形式、取消雙軌制為主，并將進一步研究政府定價改變為政府指導價的可行性。

（三）適度開放市場：抓大放小，引入民間資本

向國內外企業開放市場，包括開放下游業務；制定政策，促進石油天然氣下游領域的發展。為了提高資源開發的速度和效率，應該在上游領域采取更加靈活的政策，逐步開放勘探開發市場，廣泛吸引資金。上游市場的開放可以從“低品位油田”和廢棄油井入手，借鑒民營企業與中石油合作的“吉林模式”。鼓勵公司參與開發，建立起合理的資源開發配置格局。大的石油公司負責勘探開發含油氣盆地的主體部位，控制大油氣田和絕大多數資源，相對零散的小油氣田、低滲低產難動用的儲量可以采取招標的方式尋找開發者。大中小石油公司相結合是一個有效利用資源的途徑。

為了進一步提高下游領域的效率，需要動員中國的企業和國外石油公司更多的投資，為該行業引入新的管理模式和技術。為此，下游業務應按照我國加入WTO 談判所承諾的時間表逐步開放。相應的措施包括：取消配額，取消原油煉廠分配制度和定價審批制度；允許中國公司和合資公司投資于成品油批發市場；用成品油的最高限價取代政府基準價；在試點的基礎上，允許有資質的中國公司和國際石油公司在批發和零售市場上公開競爭，等等。

（四）綜合發展戰略

1．立足國內資源潛力，加強油氣勘探開發力度。首要任務是開展一次全國范圍內的石油天然氣資源的地質大普查。其次是通過實施更為積極的區塊許可政策，增加可供勘探的區塊，打破目前中國公司劃“地域而治”的狀況，促使區塊向對勘探前景持不同看法的公司轉移，增加可用作產品分成合同招標／決標的勘探區塊數量，并提供更具前景的區塊，探礦權，勘探許可證的延期條件要得到嚴格執行，并提高持有許可證的費用，所有新的和可轉讓的勘探區塊都可采取產品分成合同的方式與國際石油公司合作，并可采取每年競爭性招投標的方式獲得。

2．堅持集約式發展，大力開發“低品位”資源。現在國有企業擁有大量未動用的“低品位”資源儲量，但是一方面自己不忍心交給別人，另一方面別人開采也沒有明確的法律政策框架，多數只能是暫時放在那里。雖然法律規定對于登記勘探開采的區塊，如果超過一定年限后，如不延續，就要收回到國土資源部，但這方面的管理對國家公司來說，事實上是非常寬松的，并沒有嚴格執行。開發大量的“低品位”油田和廢棄油井，很可能大幅提升我國石油產量。嚴峻的石油形勢迫使我們必須開發這些可以提高產量和降低依存度的低品位油田，應該按規定收回超過開發年限而沒有開發的油田或廢井，再通過向國內外企業招標進行開發。

3．實施走出去戰略，努力開拓海外油氣資源。在加強我國油氣資源勘探和開發的同時，要充分利用國際市場，多方位開拓油氣供應渠道。隨著經濟實力的進一步增強，中國已有能力在國際市場上調整石油供應安全戰略。應盡快確定成本較低和較為可行的能源供應方案，盡可能經濟、合理地利用國外能源資源。可通過對海外石油勘探開發給予積極的扶持政策，如對運往國內加工利用的海外份額油取消或優先獲得進口配額和許可證，建立海外石油勘探開發基金和信貸支持等，并對份額油的進口免征進口稅等辦法推動有實力的企業走出去，建立海外油氣生產基地，以減少對國外的直接依賴，降低能源供應風險。

4．增強風險控制能力，適時建立戰略石油儲備。建立石油戰略儲備是世界各國通行的解決能源安全的重要舉措，我國對進口石油的依賴度不斷上升，進口石油又主要來自局勢動蕩的中東地區并且要通過漫長的海上運輸線，石油的持續供給存在一定的不確定性。為防止突發事件導致我國能源供應的中斷，建立我國的石油戰略儲備勢在必行。應結合我國國情，借鑒國際成熟經驗，組成國家級的專門機構，確保石油儲備的戰略性、統一性、安全性，科學確立戰略石油儲備的水平，合理安排儲備基地的布局，建立有效機制促使企業積極參與石油儲備工作，逐步形成“實物儲備與產地儲備相結合”，“國家為主、分級儲備、官民結合”的儲備體系，同時采取國際通行的市場手段，如石油期貨交易等緩沖石油危機的壓力。

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