從里加峰會看北約的未來發展

2006年11月28—29日，北約在拉脫維亞首都里加召開了兩年一次的首腦會議，北約26個成員國的11位總統、15位總理及北約秘書長夏侯雅伯與會。這是北約自2004年實現最大規模東擴以來在新成員國舉行的首次峰會。會上討論了阿富汗問題、北約能力建設、能源安全以及與非北約成員國合作關系等問題。此次會議后，北約未來的發展方向，北約與歐盟、與美國的關系等重大問題，北約未來新走向勢必對國際形勢和世界戰略產生深遠的影響。

里加峰會成果喜憂參半

1、通過了《里加首腦會議聲明》和《全面政治指導》。里加峰會通過了《里加首腦會議聲明》和《全面政治指導》。《全面政治指導》戰略文件是北約繼1999年通過《戰略概念》文件之后出臺的又一重要政策文件。該文件在2005年就得到了北約成員國的認可，在2006年6月召開的北約國防部長會議上獲得通過。在里加峰會上，這一文件得到了北約成員國領導人的批準。這一文件將反恐、防止大規模殺傷性武器擴散、處理地區危機和沖突等作為北約今后10～15年的工作重點和政治方向。這一文件將是北約今后相當一段時間內政治和軍事改革的框架性指導文件。

2、明確了未來轉型方向。隨著上世紀90年代初華沙條約組織的解散和蘇聯解體而失去了戰略對手，成立于1949年的北約，需要為自己的繼續存在尋找理由，于是開始了轉型進程。2001年“9·11”事件發生后，北約的轉型進入了新階段。北約不再把自己定位為純軍事性質的北大西洋地區集體防御組織，而是朝政治軍事組織邁進，并試圖將自己的影響力擴大到傳統防區以外，在全球范圍結交合作伙伴。此次峰會再次強調，為實現《全面政治指導》制定的北約今后10—15年的工作重點，北約需要繼續在觀念和組織上進行轉型，軍事集結的目的從應對大規模戰爭轉向救援、危機處理、威懾和干預，因此需要調整其軍事力量，軍隊需要快速反應，提高兵員素質和更加精良的裝備。目前可在5天內集結、在單次補給情況下可30天連續執行任務的北約快速反應部隊，已基本成型并具一定的行動能力。

3、組建戰略空中投放編隊。里加峰會決定，北約將組建戰略空中投放編隊，以加強遠程投放能力。這個編隊將由15個北約成員國和伙伴國瑞典一起組建，由3架美制Ｃ－17大型運輸機組成，分別于2007年、2008年和2009年開始服役。Ｃ－17運輸機最大載荷為76噸，最大航程為9000多公里，具有空中加油能力，可將坦克和直升機等大型作戰裝備直接運入戰區。北約秘書長夏侯雅伯說，組建戰略空中投放編隊可以極大地提高戰略空中投放能力，體現北約軍力的真正轉型。據透露，北約新組建的戰略空中投放編隊既可用于軍事行動，用于對付“不相稱的對手”，也可用于人道主義援助和救災等活動。

4、在破解阿富汗困局的對策上分歧明顯。北約領導的阿富汗維和行動是此次會議討論的重要內容。北約在阿行動是北約工作的重點，也是北約轉型的“試驗田”，關乎北約未來發展，因此可謂只能成功不能失敗。在美國的策劃下，北約領導的駐阿國際安全援助部隊目前已正式接管阿全境的安全控制權。然而，隨著阿形勢惡化，現駐阿3.2萬北約部隊已不敷使用。阿富汗若變成另一個伊拉克，北約就變成美國和英國，陷入其中無法脫身。為此，布什在里加敦促北約成員國向阿增兵并中止對其軍隊的一些限制，北約集體防衛的原則同樣適用于成員國以北約的名義派駐國外的軍隊。但他的立場只得到英國的支持，其他國家只表示自己的駐軍在緊急情況下可以對友軍進行后勤支援。法國、意大利、西班牙等國則明確表示不會向阿增派軍隊，也不會允許其現有的駐軍進入阿南部和東部危險地區，德國堅持在防區問題上沒有商量的余地。《里加首腦會議聲明》只籠統地說，與會成員國將保障駐阿國際安全援助部隊取勝所需的兵力、物力和機動性，但在解除各成員國駐軍防區限制問題上，歐洲主要國家沒有讓步。

5、美國“北約全球伙伴關系計劃”擱淺。峰會前，布什在拉脫維亞大學發表演講稱：“此次首腦會議將啟動‘全球伙伴關系計劃’，讓日本、澳大利亞等與北約有著共同價值觀、與北約攜手致力于和平事業的國家展開聯合訓練、聯合軍事演習和進行制訂共同防務計劃等方面的合作。”會議對美國熱衷的“北約全球伙伴關系計劃”進行了討論，然而事與愿違，布什的提議因遭到法國等國的反對而沒有得到會議的認可。會議聲明和《全面政治指導》政策文件均明確指出，北約的性質是“北美、歐洲地區集體防衛組織”。這顯示出，美歐在推出“北約全球伙伴關系計劃”問題上存在較大分歧。布什的提議只得擱淺。

北約得以繼續存在并發展的原因

北約從誕生至今的57年中，經歷可以用“危”和“變”兩個字概括。“危”，就是危機。冷戰期間，外臨以蘇聯為首的華約的針鋒相對和全世界民族獨立的解放斗爭；冷戰后，失去華約對手，但存在“傳統防區外非對稱威脅”；內部存在的歐美矛盾與摩擦一時還難以消除。 早在1961年基辛格就說：“北約，我們外交政策的基石，已不再適應戰略和政治關系的演變……如果北大西洋國家集團不能明確它的方向，它注定要終結”。尼克松也表示，“聯盟最易從內部瓦解”，“可以肯定，北約面臨的危機，絕不是每過幾年便會提出對其進行‘痛苦的重新評介’這樣普通的危機。北約內部存在著一種精神瓦解的真正危險。除非美國和它的歐洲盟國努力克服這些障礙。當我們回顧歷史時就會看到，今天的分歧就是北約最終解體的最初征兆”。到了1994年，倫敦國際戰略研究所時任所長克里斯多夫·貝特拉姆又說：“北約面臨深刻、持久的危機，它可能在這個世紀末前結束”。

然而，至今北約并沒有像尼克松等人所預言的那樣“最終解體”，北約并沒有“下崗”，而是不斷擴大，其主要原因在于：

一是積極變革求發展。北約1949年成立之初是為了建立跨大西洋“集體防務聯盟”，以保護盟國免遭武力攻擊。當20世紀90年代初蘇聯、華約解散，冷戰結束，北約面臨生存危機時，北約成員國一致決定：改造北約，轉換職能，重新定位，以適應后冷戰時代的形勢。現在又過去了15年，在歷經數輪東擴之后，美國又想把北約的觸角伸到亞太，稱北約應扮演“全球角色”，建議北約與日本、韓國、澳大利亞等國建立固定的“全球性的伙伴”關系。北約也一直在摸索東西冷戰結束后能發揮何種新作用。冷戰中，北約學會在危機面前應變。冷戰后，時至今日，北約依然如此，在不斷出現的新的危機中不斷地調整變化。57年來北約的“變”體現在對蘇歐關系上是挑戰華約，從對抗到緩和的演變;在對待西歐關系上是控制西歐，從軍事集團向政治軍事集團的演變。縱觀歷史，可以看出：面對種種危機和挑戰，北約的不斷調整和變革，目的是不斷培養適應性，適應新形勢新變化，以期在危機中得以生存喘息，以期找到新的對手、新的存在的必要性。綜觀這次里加會議可以發現，北約目前處在戰略轉型期，實現戰略轉型或者說戰略調整仍然是北約今后一段時間的工作重點。

二是內部合作大于爭斗。里加會議結果顯示，北約內部關系復雜，在一些關鍵問題上還存在不小分歧。事實上，在整個冷戰期間，北約內部有矛盾、有斗爭，但始終保持著“斗而不破”的局面。這是因為，維護北約團結和美歐關系，謀求北約與華約軍事力量對比的相對平衡，一直是大西洋兩岸各國的基本國策。里根1988年在向國會提交的《美國國家安全戰略》報告中明確表示，“北大西洋聯盟不僅體現出成員國有義務相互保護，而且也體現出美國對西歐承擔的義務……北約既是一個軍事實體，也是一個政治實體。美國須通過北約就廣泛的問題同西歐盟國磋商”。北約成立以來，美歐在政治、經濟、軍事、科技、文化等方面形成了一整套緊密聯系與合作的體制，結成了美歐的“安全共同體”和“價值共同體”，使得北約這艘“巨船”能夠在每次風暴中平安度過。

北約未來發展方向

1、美力圖打造的“全球北約聯盟”并未終結。此次北約峰會上，美英等國提出，把日、韓、澳等國作為北約新的“合作伙伴”，希望北約在世界性的安全問題上發揮作用。美國此舉目的何在？分析人士認為，一是美為遏制俄羅斯和中國而采取的部分戰略。在歐亞大陸，由中、俄和中亞國家組成的上海合作組織框架在探索安全合作問題，北約希望通過與日、澳、韓等國的合作，能夠監視這一動向。二是由于駐伊美軍人數緊張，歐洲國家又不愿參與遠離本土的海外軍事行動，因此一直以來美對北約擴張特別積極。在美國的鼓動下，北約正逐漸加深與大西洋彼岸一些國家的關系。例如，在駐阿富汗的兩萬聯軍中，澳大利亞是最大的非北約貢獻國。目前，對于美國的計劃在北約內外有不同聲音，這一計劃雖然在里加峰會上擱淺了，但美英等國不會善罷甘休，計劃能否最終實現，定論為時尚早。

2、另起爐灶建“導彈防御傘”擺脫對美依賴。2006年11月28日，北約在里加簽署合同，正式將“集成試驗平臺”的開發權交給“科學應用國際公司”。“集成試驗平臺”相當于北約“主動分層戰區彈道導彈防御計劃”的“大腦”，它將克服語言、作戰條例、各國法律等諸多障礙，把北約26國分散的導彈防御探測、作戰管制及指揮設施集成為統一的戰區彈道導彈防御中樞。北約總部的反導指令能通過這個平臺快速下達，從而提高系統的反應速度。建成“集成試驗平臺”將意味著北約26個成員國把事關本國安全的導彈防御大權上交給位于布魯塞爾的北約總部。根據計劃，北約要使“主動分層戰區彈道導彈防御計劃”系統在2010年具備初始作戰能力，保護北約部隊（無論部署在世界任何地方）免受射程在3000公里以下的彈道導彈的襲擊。據透露，該系統的大部分關鍵性武器都與美國導彈防御計劃一致，但北約為何不直接與美導彈防御系統聯網，卻執意要自己另起一套爐灶，頗令外界思量。美國《今日軍控》網站認為，這是北約內部占主流的“泛歐主義者”作祟的結果，以法德為代表的西歐國家出于歐洲自身利益考慮，并不希望直接照搬美導彈防御體系，而是希望確保歐洲擁有相對獨立的反導核心技術，并為歐洲工業界 創造更多的就業機會。英國簡氏防務情報專家謝伯也認為，在歐洲強調獨立防務的今天，讓北約全盤接受美國的“導彈防御之傘”是不現實的，歐洲國家并不希望北約只是美國御用的“小卒子”。

3、北約未來轉型步履艱難。雖然本次里加峰會著重討論的問題是北約在冷戰后的轉型問題，提出轉型以“應對新的安全挑戰”為中心，圍繞北約阿富汗維和行動、北約的體制改革和能力建設、北約與非成員國關系三大議題制定對策。北約秘書長夏侯雅伯也曾表示，北約將在未來的若干年里努力適應國際安全環境的新變化，里加峰會將成為北約未來發展的基石。但是，里加峰會并未解決北約轉型中的關鍵問題，北約內部分歧較大，未來轉型將十分艱難，主要表現是：一是如何應對阿富汗困局是面臨的首要難題，而這一問題在峰會上沒有得到根本解決，未來也很難解決，阿富汗問題考驗著北約的集體防衛原則。二是如何推進北約的體制改革和能力建設問題。面對各種新的非傳統安全帶來的挑戰，北約本次峰會通過了一份《全面政治指導》，將北約未來任務范圍擴展到反恐、維護網絡安全以及保護自然資源和能源安全等方面，為北約今后10—15年內的職能轉變定下政治框架。但有專家指出，北約在財政、決策和軍備標準等環節上的協調不力將很難實現這個目標。此外，各成員國對北約價值的認同仍存在不小的差異，法德和美英之間因伊拉克戰爭而起的爭執并未完全消彌，這種內部關系對北約共同戰略的形成無疑會形成相當大的阻礙。布什雖在峰會上提出了“全球伙伴關系計劃”，但未能體現在《里加首腦會議聲明》中。縱觀冷戰結束15年來的歷史，人們不難看出，北約這個冷戰產物要成功實現在新時期的轉型絕非易事。

（本文責任編輯：蔣永軍）