統籌城鄉建設用地的新思路

[摘要]在加速城市化過程中失地農民的問題嚴峻，原因在于現有征地補償方式剝奪了農民的土地財產權。“多予、少取、放活”首先是“放活”，應當還農民以農村建設用地的財產權。在現行的法規體制下統籌城鄉建設用地可能有三種解決方式。

[關鍵詞]農村建設用地 土地財產權 有產者的社會主義

[中圖分類號]F321；F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）06-0018-05

[作者簡介]李津逵（1955—），綜合開發研究院（中國·深圳）城市經營中心主任研究員。研究方向：城市經營。

黨的十七大提出，“讓更多的群眾擁有財產性收入”，其前提當然是讓更多的群眾擁有財產。在加速城市化過程中，要統籌城鄉建設用地，讓失地農民成為城市中有產的勞動者。

一、失地農民問題的由來

我國加速城市化中一個最為嚴峻的社會問題，就是失地農民問題。失地農民一是增長快，保守估計每年約500多萬人；二是數量大，總數超過4000萬人。三是因失地而致貧：60%的失地農民生活處于十分困難的境地，種田無地，就業無崗、低保無份，生活在城市的邊緣（據2003年九三學社的一項調查）。全國大規模群體性事件，在1993至2005的10年間從8千件上升到8萬件，并從稅費爭議多發的中部地區，向著土地糾紛多發的東部地區轉移；被告方從鄉村基層演變為市縣政府；抗爭的方式也從上訪、宣傳演變為到市政府、鐵路、高速公路等交通要道的靜坐請愿（于建嶸，2006）。

中國的城市化有一個最大的國情背景，就是從國家工業化延續下來的城鄉二元結構。這里所說的二元結構，特指50多年的計劃體制下對于農村農業和農民的不公正待遇，也就是人為的城鄉分割。

二元結構對于農民最大的不公，體現在城鄉之間、工農之間發生交換的環節。在這種環節中，由國家單方定價，剝奪了農民與城市，農業與工業平等交換的權利。這種由國家壟斷了全部的基礎性資源配置的權利的工業化和城市化，不妨稱之為“國家工業化”和“國家城市化”。計劃經濟時期糧食“剪刀差”讓農民付出了6000億至8000億元的代價，而近年來在城市化中征地過程的“土地剪刀差”，每年農民付出的代價都在6000億至8000億元。國家壟斷了工業化和城市化的資源與權力，農民承擔了代價，卻難以分享其成果?！耙荒暌蛔儤樱甏笞儤印钡某鞘胁⒉皇枪伯a品。

失地農民問題的由來，在于征地補償的方式剝奪了農民的土地財產權。據《中華人民共和國土地管理法》，征收耕地的補償費用主要包括土地補償費和安置補助費。這“兩費”總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。設立這樣的征地補償標準的一個隱含前提就是，在社會主義公有制下，勞動者不需要成為有產者。因此八級工資制下，工人的收入僅僅維持勞動力簡單再生產；合作化與人民公社將農村土地收歸集體所有，農民失去了土地所有權。而由國家征地造成的失地農民，只需要對其勞動收入做出補償。農民成了城市中的無產者，被剝奪了以資產參與和分享工業化和城市化的權利。

二、跨越兩道“門檻”，

還農民以農村建設用地的財產權

2005年，世界人均國民總收入為6987美元，世界最富的國家美國人均國民總收入為43740美元，而在我國，2005年人均國民總收入僅為1740美元，雖然2006年人均國民總收入增加到2010美元，但和世界相比差距還是很大。在美國，國民的財產性收入占比是40%，有90%以上的美國人擁有股票、基金等有價證券。而在我國，城鎮居民財產性收入占比僅在2%左右，只有約1.3億戶、只占全國總人口10%的中國人擁有股票、基金等有價證券（劉敏，2007）。長達30多年的計劃經濟中，由于片面地理解社會主義公有制，城鄉群眾僅以勞動參與社會主義經濟建設，財產性收入在全部可支配收入中的比重微不足道。以城鎮居民的“人均可支配收入”為例，工資性收入占70%左右。財產性收入占2%左右。 2006年，全國城鎮居民人均財產性收入為240多元。由于基數小，因此發展潛力很大。近兩年來相比上一年度，2005年增幅為19．7%，2006年增幅為26．5% (陳小龍，2007)。

農村居民的財產性收入同樣很少，2004年，中國農村居民的財產性收入人均僅為77元，增長16.5%，占農民人均純收入的比重為2.6%（海洋，2006）。

從目前城鄉群眾財產性收入的低水平，向著2020年全面實現小康社會邁進的過程中，使更多的群眾擁有財產性收入是一項重要的奮斗目標。在這個過程中，人民群眾，特別是廣大農民一定要跨越兩道門檻，從無產者變為有產者，將死資產變成活資產。

1.“謝若登門檻”：從無產者到有產者

美國華盛頓大學（圣路易斯）社會發展研究中心主任邁克爾·謝若登，在其1991年出版的《資產與窮人》中，對傳統的反貧困福利措施提出了挑戰。在謝若登看來，“美國和其他一些‘發達國家’的福利國家政策，主要以補助貧困家庭收入為基礎，而社會政策也應當重視家庭資產積累，因為只有這樣家庭和社區才能持久地參與社會和經濟的發展。”這是因為“擁有資產除了能夠延遲消費以外，還很有可能產生其他許多積極的影響，包括更明確的未來觀，更穩定的家庭、更多的人力資本投資、更妥善的財產管理、更積極的社區參與等?！彼l現：“我們應該更多地關注儲蓄、投資和資產積累，而不是像以前那樣將福利政策集中在收入和消費上”。他認為：“窮人如果要不僅在經濟上，而且在社會與心理上擺脫貧困，就必須在體制中積累一種“股本”，即以某種形式擁有資產”。謝若登的主張令人想起中國一句古語：“有恒產者有恒心”。

收入只能填飽肚子，資產則能改變頭腦。收入只能維持消費，而資產則能改變人們的思維方式和互動方式。有了資產，人們開始從長計議，追求長期目標。財富不是收入、支出和消費，而是資產儲蓄、投資和積累。很少有人靠消費來脫離貧困。謝若登從美國全國收入結構的變化，發現了一個趨勢：從1970至1984年期間，勞動收入的比重下降而資產收入的比重上升。兩者比例從1970年的82.2：17.8變為1984年的77.5：22.5。說明勞動仍十分重要，但作為一種生產要素的重要性正在下降，而財產（資本或資產）正穩步地變得更有影響。

但是，在濟貧的福利政策中，窮人的資產積累不受鼓勵甚至不被允許。有關的補助計劃都包含著“資產審查”，禁止貧困家庭擁有最低限度的金融資產。謝若登提醒讀者不要忘記福利政策產生的歷史背景：美國福利政策最初是凱恩斯的一個創造，用以在經濟低落時刺激消費需求。宏觀經濟的這些基本思想主導了福利國家的形成，使福利國家以收入為基礎，以消費為取向?！顿Y產與窮人》這本書在1991年出版發行以來，引發了對于福利政策的討論，改變了人們的觀念。書中所倡導的“個人發展賬戶”已經在全美40多個州出現，并得到聯邦立法的支持。

而在我國以往對失地農民的補償和安置中，同樣是只給農民補地價和青苗款，沒有考慮為農民留下一筆可以升值的資產。甚至農民將安置區中的住宅用于出租取得資產性收益時，還被譏為“食利階層”。

2.“索托門檻”：從“死資產”到“活資產”

如果說從無產到有產，是跨過了“謝若登門檻”，那么所擁有的資產合法化，或者說從“死資產”轉變為“活資產”，就可以稱之為跨過“索托門檻”。

赫爾南多·索托，是曾擔任過總統經濟顧問的秘魯經濟學家，在《資本的秘密》一書中，他提出了一個發人深思的問題：為什么資本主義在西方成功，卻在東方失??？根子在于東方窮人的資本是“死資本”。

索托和同事曾經計算過，全世界窮人擁有的財產大約在9萬億美元，主要是住宅，這遠遠高于外界給予發展中國家的援助。但是由于這些財產沒有任何記錄，所以他們不能以此作擔保去借貸。一位棚戶區的居民要想獲得利馬市政當局對于自己住宅的合法權利認可，需要辦728項手續。相反，西方標準化的法律能夠使人們用分期付款的方式購房置產，用房屋作抵押向銀行貸款，允許一個公司的資產分割成很多部分，可以公開上市進行股票交易，并使財產評估成為可能……。這一切都是在人們遵循當地約定俗成的法律規范下進行的。大家習以為常，因而發展出成熟的市場經濟。索托主張，通過賦予那些非法居住者對他們自認為屬于自己的財產以合法權利，使之成為小資本家。只有這種得到法律承認的財產權，才能把勞動轉化成資本，而沒有這種法律承認，陌生人之間就不可能簽定合同，由此，市場就受到局限，財富增長就緩慢。19世紀美國國會和最高法院勉強地承認了西部移民和金礦占有者的財產權，從而使美國資本主義一躍而居世界前列（鄭友林，2005）。

謝若登與索托的主張，也為改革開放以來中國的事實所證明。農民的富裕決不可能是政府補貼出來的。政府對于“三農”所做的最有成效的事情，不是補貼救濟而是“松綁”，也就是撤消強加給農民的種種不合理的岐視和剝奪，哪怕是默許農民普遍的建設性的“違法”行為。關鍵是“放活”，而“多予、少取”則是錦上添花。農民最需要的是在市場上自主選擇的權力，而不是政府的補貼救濟。取消農業稅，平均每個農民一年的獲益不過百元。給失地農民留一塊資產，才能將農民從被剝奪、約束、安置、補貼、救濟的困境中解脫出來，也將政府從先將農民致貧再到農村扶貧的怪圈中解脫出來。

3.讓農民分享村莊建設用地的資產升值空間

當前我國城市建設面臨著兩方面壓力造成的矛盾：一是加速城市化中的城市空間擴張，二是保證國家糧食安全所必須的耕地保護政策，出路只有向村莊建設用地要城市拓展的空間。據2004年度全國土地利用變更調查顯示，到2004年10月31日，全國城鎮建設用地0．51億畝，村莊建設用地2．48億畝，城鄉人均建設用地相差懸殊。據我們在各地調查，華北平原經過上世紀80年代村莊整治的地方，每戶農宅院落占地約三四分地、川渝地區的農家宅院散落于山區丘陵間，戶均一畝左右，而在湖北有的國營農場，村莊宅院用地戶均可達1.6畝。隨著城市化和勞動力轉移，大量的新房人去樓空，這些死資產急待盤活，以增加農民的財產性收入。

未來城市建設用地，勢必要與農業產業化、新農村建設結合起來，通過耕地的占補平衡，城鄉建設用地的增減掛鉤，整合出城市發展的新空間。這既是嚴格的耕地保護下城市擴張的新途徑，同時也是農民跨越兩道門檻成為有產者的重大契機。

五倍于城市建設用地的村莊建設用地，是中華民族在城市化中寶貴的生存空間，也是一筆在城市化中有著巨大升值空間的財產。與耕地不同，農村宅基地的集體所有的屬性更多是名義上的，正因為如此，從“集體”中占用宅基地成本最低，沖動也最大。在城市化面臨種種矛盾的時候，在中央提出“多予、少取、放活”的時候，我們需要的首先是“放活”，就是還農民以農村建設用地的財產權。

三、現行法規體制下

城鄉建設用地的統籌方式

由于農民在涉及自身利益的重大立法如《土地管理法》過程中缺席和失語，農民利益的訴求就往往表現為集體的、建設性的“違法”。先有社會普遍的行動，后有法律的追認，這也是普遍的規律?；仡櫢母镩_放以來的歷史，可以說發生在農村的所有偉大的進步，都是農民集體的、建設性的“違法”，沖破計劃經濟下束縛生產力發展的法規制度而推進的。

但是，在落實科學發展觀的過程中，法律體系已經開始了向著保護社會主義有產者的方向演進。今年實施的《物權法》對于“用益物權”給予了界定和保護：土地在國家所有和集體所有的前提下，任何主體都可能擁有占有權、使用權和收益權。由此，社會主義公有制與群眾擁有財產性收益得到了法理上的統一。

可以預見，建設有產者的社會主義方向將不會逆轉，在科學發展觀與構建和諧社會的思想指導下，農村土地制度必將有根本性的變革。城市化進程一日千里，在現行的法規體制下如何統籌城鄉建設用地？從實踐來看，可能有三種解決方式：

方式1：“城中村”政策的調整

在廣州、深圳、珠海等地，農民以建“城中村”的方式參與城市發展，提供了全球最大規模的廉租屋，彌補了二元結構下高速城市化造成的住房供求失衡。

以深圳為例，1986版《深圳經濟特區城市規劃1986～2000》確定，2000年城市人口規模為110萬人（80萬常住人口，30萬暫住人口）。但是到了2000年第五次人口普查顯示，特區內人口已達256萬人，超出了一個特大城市的人口，住在哪里？在城市規劃中開天窗的地帶——城中村應運而生。

“城中村”的空間形態是怎樣形成的？特區建設初期政府給予本地農民的建房標準是：宅基地100平方米，建筑不得超過三層（240平方米），沒有為市政管道、道路、消防等預留空間。可見隱含的前提是農民新村不是城市的組成部分；農民只能擁有自住物業，不應擁有出租物業。大量涌入的流動人口帶來與日俱增的住房需求，深圳農民瞄準出租屋市場，在宅基地上蓋起的樓房越來越高，從兩三層到七八層、甚至到十層以上。逐漸形成了“握手樓”、“一線天”的空間形態。

從“城中村”搶建的“政策周期率”可以看出，城中村又是政府與農民在執法與違法間博弈的結果：1989年特區內實行土地統征；1992~1993年特區內城市化，寶安撤縣建區；1999年3月5日，市人大常委會頒布《關于堅決查處違法建筑的決定》，明確此后所建違法建筑一律查處，對農民分享城市化帶來的宅基地財產升值都是一種威脅，也就成為刺激城中村迅速搶建的動力。2001年10月17日，深圳市第三屆人大常委會第十一次會議出臺了兩個文件，《深圳經濟特區處理歷史遺留生產經營性違法建筑若干規定》和《深圳經濟特區處理歷史遺留違法私房若干規定》，“兩規”基于將1999年3月5日前建造的農民房當作歷史遺留問題，有條件地承認其合法產權，結果卻與“既往不咎，不許再建”的初衷相反，誘發了又一次搶建風潮。2003年寶安龍崗兩區全面推進農村城市化，鎮改街，村改居，引發了最近的一場違法搶建。

政府在與農民博弈的過程中，也在不斷調整城中村的政策，也就是對城市化中土地財產升值中農民應分享的比例做邊際調整。2004年在寶安龍崗兩區全面推進農村城市化時，政府按行政村劃定的“非農建設用地”指標為：宅基地戶均100平方米（建筑面積480平方米）、工商用地人均100平方米、市政配套用地戶均200平方米。這已經遠遠優于特區建設初期政府給予本地農民的建房標準。

據有關研究，深圳城中村總建筑面積達1.5億平方米。特區內城中村人均居住面積16平方米，一般出租屋都擁有完善的上下水、燃氣和用電，城中村中各種日常生活服務設施齊全，生活非常方便。加上城中村的布局在原有村落的位置，是以農業時代步行下田耕作距離分布的，因此今天工作在深圳的中低收入階層，大多可以借助步行、自行車上下班。城中村是中國特色的城市低成本生活區，是全球城市低成本生活區中的“豪華版”。

城中村在為數百萬外來人口提供低租金住房的同時，也給原住民帶來了豐厚的財產性收入。據深圳市股份合作經濟組織聯合會統計，深圳農村股份合作經濟擁有物業面積1億平方米以上，按投資價值，總資產700億人民幣。城中村中私房租金每年應達百億數量級。這使得30萬原住居民擺脫貧困，分享改革開放的成果。

方式2：將補償款變為不動產，使農民成為有產的勞動者

在區位優勢不明顯的欠發達地區如何推動經濟快速發展？如何使當地農民同步富裕起來？德州開發區實現了從開發到富民的大循環。

德州經濟開發區在征耕地的同時，對于農民集體既有貨幣補償又有留地安排。最初是按照每畝3萬塊錢的征地補償標準，同時按照人均一分四的標準，給農民留出發展用地。管委會最初設想，征地款“一級所有、三級管理”，存入銀行，用利息來改善農民的福利和保障。但是低利率使錢放在銀行里就貶值。于是開發區管委會把征地補償款和留用地結合起來，將補償款變成不動產?，F在開發區建成區范圍內的22個村共有61萬平方米的不動產，這61萬平方米的不動產基本都租出去了。以不動產出租的收益來改善村民的福利與保障。

工業化帶起了開發區的人氣，地價不斷升值；時機成熟的時候，開發區改造舊村讓農民適時上樓。舊村改造中宅基地是按院子補償的，每個院子補償15萬元，安置上樓的標準，每人40平方米，再加每戶40平方米。例如，4口之家就有200平方米，可以住一套租一套。這就使農民走進城市后成為有產的勞動者，為農民做出了一個長遠的安排。

德州開發區在征地開發和補償安置中的做法，是使農民成為城市化過程的參與者和成果的分享者。不僅是失地不失業、失地不失居，還帶來了就業轉型和收入結構轉型的機會，其中重要的是農戶有了資產性收入和來自集體的福利性收入。在一個高效親民的政府安排下，農民的失地換來了工業進入，帶來了人氣旺盛，提升了地價，農民的財產升值，收入增加，分享到工業化與城市化的成果，完成了從開發到富民的大循環。

方式3：“城鄉統籌發展商”模式

在大量的城鄉結合部地帶，在政府有限財力投資城市基礎設施鞭長莫及的地方，一些有實力有社會責任感的大型企業集團在地方政府的支持與監管下，在與農村集體以平等合作契約下開展統籌開發，已漸成趨勢。如順華集團在北京楊莊、上海置地在羅店、三江集團在武漢柏泉，都屬于此類實踐。這種合作與前幾年土地一級開發最大的不同，是企業與農村集體平等合作的方式，通過增減掛鉤將農村建設用地開發為城市建設用地，而政府或以稅費或以股權獲得與這片土地上公共支出相應的財政收入。這樣的企業，因其實施了城鄉統籌的使命，可以稱之為“城鄉統籌發展商”。

順華集團在北京通州楊莊，將一個當年的城鄉結合部，地上臟亂差、空中蜘蛛網（高壓走廊）的地方，建成了一個交通便利、環境優美、服務業發達的城市新區。

順華集團在北京通州楊莊的項目，其土地的獲取并非由政府征用再出讓，而是通過集體土地資產化的形式實現的。

楊莊村將用于合作的土地及地上附著物進行評估后，按30%用于解決農村人口養老醫療等保險費用、30%作為村集體預留管理、40%作價入股與順華集團組建股份公司的思路，實現土地的資產化。土地資產化的運作模式解決了楊莊村村民土地被轉為城市建設用地的后顧之憂，其解決途徑是：第一，村民的養老及醫療保險通過前兩個30%解決，村民的失業保險金和村民福利的發放也都是通過這兩個30%來解決。第二，村民住宅通過興建村民搬遷樓，鼓勵村民購置商品房等多種方式來實現。最重要的解決方式仍然是興建村民搬遷樓，其標準和格局比照商品房進行開發，以保證搬遷樓不會在幾年或十幾年后又成為拆遷對象。第三，村民的收入，主要分為三塊：集體福利部分、勞動所得、村民變股民后的紅利收入。第四，村民就業途徑，一是順華集團通過建設開發，創造的部分物業管理、餐飲、售貨、酒店服務等第三產業就業崗位，二是順華集團在未來的商業設施等方面給予村民優惠，鼓勵村民作為個體勞動者從事經營活動，三是在當地經濟繁榮后衍生出來的服裝加工、個體運輸、車輛修理等就業渠道。可見，楊莊村村民的土地資產在與順華集團的合作中升值，村民們不僅擁有新的就業崗位，擁有養老及醫療保險，擁有城市的住房，還擁有股份分紅，成為名副其實的有產的勞動者。

城鄉統籌發展商作為統籌城鄉建設用地的主體，有四個特點和三個使命，四個特點是：發現價值、承擔風險、整合資源、創造財富。

——發現價值：企業家具有與眾不同的慧眼，能夠發現土地潛在價值。企業不同于政府的地方，在于集中全部的力量匯聚于一個項目。企業進入城鄉建設用地的統籌，有可能擺脫浪費揮霍的“國家城市化”，有可能將寶貴資源的價格信號顯現出來，為社會發現價值、創造價值。

——承擔風險：企業對于自己的判斷要承擔風險必定實事求是。城鄉建設用地的統籌中伴隨風險，其機遇只在城鄉結合部一些價值尚未明朗的地帶。如果是明擺著會高增值的地方，都很難將其劃給企業經營。

——整合資源：企業最大的功能是整合資源，這既非農民所長亦非政府所長。為了實現一個地方的價值，企業將相關資源整合一處，這種能力就是創新。

——創造財富：創造財富的過程就是片區價值實現的過程。這個區域的蛋糕既可以做大，又能夠做貴。蛋糕做大了做貴了，相關各方就可以分享到更大的分額和價值。

城鄉統籌發展商的三大使命是：為地方建功、為百姓造福、為企業贏利。

——為地方建功：以提升區域競爭力為出發點。例如順華集團在楊莊開發的超大型購物公園，填補了周邊地區大型商業的空白，提升了通州區的商業競爭力；上海置地在金羅店建設的高爾夫球場和會議中心，使羅店鎮成為上海郊區重要的城市服務業高地。這種項目的決策和實施，不可能簡單地由政府各部門照章辦事來完成，需要有實力有眼光有胸懷的企業，將項目從一個夢想推向成功。

——以改善“三農“狀況為已任。 企業在政府的支持與監管下與農民集體合作，共同在大都市的郊區地帶造城，同時妥善地解決“三農”問題，這是“城鄉統籌發展商”模式的要義，其核心就是讓農民成為有產的勞動者。

——以可靠的贏利模式為基礎。企業要通過開發贏得合理的利潤。區域經濟社會的全面發展，企業的贏利模式，是與當地老百姓的生活富裕、當地財政的增收、生態的保護同步實現的。企業不是竭澤而漁，而是在謀求永續發展。

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（收稿日期: 2007-12-01責任編輯: 垠喜）