我國管道燃氣規(guī)制機構亟需調整

[摘要]政府規(guī)制機構的設置與公用事業(yè)產業(yè)組織結構和企業(yè)形態(tài)有密切關系。天然氣替代煤氣成為管道燃氣的主要氣源，我國管道燃氣產業(yè)在從原來的以城市網絡為基礎的局域型公用事業(yè)演變成全國網絡的公用事業(yè)的同時，由于管道燃氣配氣企業(yè)產權改革，企業(yè)已經由原來的國有壟斷變?yōu)槎嘣蓹唷Ｒ陨蟽煞矫娴淖兓枰粋€統一的、獨立的、多層次的管道燃氣規(guī)制機構與之相適應。

[關鍵詞]管道燃氣產業(yè) 產業(yè)組織結構 產權改革 規(guī)制機構

[中圖分類號]F299.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）06-0100-02

[作者簡介]劉潔（1973-），女 ，河南安陽人，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）助理研究員，南開大學經濟學院博士研究生，研究方向：規(guī)制經濟學。

管道燃氣屬于典型的網絡型公用事業(yè)。隨著管道燃氣產業(yè)組織結構和企業(yè)形態(tài)的變化，其規(guī)制機構也要做相應的調整。

一、我國管道燃氣產業(yè)組織結構的發(fā)展演變

自1865年上海市建設第一套煤氣生產裝置起，我國燃氣行業(yè)已走過142年的歷程。改革開放以來，城市燃氣行業(yè)發(fā)展迅速。20世紀80年代，在節(jié)能政策的鼓勵和節(jié)能資金的支持下，我國先后建成了一批以利用焦爐氣和化肥廠尾氣為主的城市燃氣工程，許多城市建設了燃氣管網設施。20世紀90年代末，隨著西氣東輸工程展開，我國管道燃氣進入了天然氣時代。

到2005年底，全國城市人工煤氣供應總量255.8億立方米，天然氣供應總量210.5億立方米，液化石油氣供應總量1222萬噸，燃氣管道長度達到162108公里。其中：天然氣管道總長度92043.1公里， 人工煤氣管道總長度51403.7公里， 全國城市用氣人口19485.8萬人， 燃氣普及率82.1%。

2006年，中國天然氣工業(yè)產量為585.53億立方米（其中包括地方產量10.67億立方米），比2005年增加86.03億立方米，增長約17.2%。其中，中國石油的天然氣產量為442.12億立方米，占全國天然氣工業(yè)產量的75.5%；中國石化、中海油的天然氣產量分別為70.63億立方米、62.11億立方米，分別占全國總產量的12.1%和10.6%。2006年底，全國天然氣管道總長度約3.38萬公里，其中管徑大于426毫米的管道總長度為2.3萬公里①。

隨著天然氣主干網遍布全國，天然氣將替代煤氣成為管道燃氣的主要氣源。原來以城市為服務范圍的局域型網絡公用事業(yè)演變成為全國性的網絡公用事業(yè)。

二、我國管道燃氣下游城市

配氣企業(yè)的產權改革

20世紀80年代以前，我國將燃氣作為公益事業(yè)，燃氣行業(yè)一直采取政府投資建設、國有企業(yè)壟斷經營、虧損由財政補貼的建設經營模式，燃氣供給不能滿足日益增長的社會需要，企業(yè)自我生存、自我發(fā)展的能力受到很大限制。

2002年3月，原禁止外商投資的電信和燃氣、熱力、供排水等城市管網被列為對外限制性投資項目，外商開始進軍大中城市燃氣市場。 同年，建設部印發(fā)了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，全面開放市政公用行業(yè)建設、投資和經營市場，鼓勵社會資金和外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式參與城鎮(zhèn)燃氣建設；允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與城鎮(zhèn)燃氣經營。

此后，外資、民營企業(yè)和私營資本積極參與其中，我國三大石油天然氣公司產業(yè)鏈向下延伸，形成了目前多種經濟成份并存、開放的配氣市場，和一個上下游互相滲透、跨區(qū)域的管道燃氣供應產業(yè)鏈。中華煤氣、百江燃氣、新奧燃氣等公司通過控制、收購、參股等多種形式，大舉介入國內城市的燃氣管網的建設和經營。

三、我國管道燃氣管理機構設置存在的

問題及相應的對策建議

改革開放前，我國管道燃氣產業(yè)一直遵循著“資產政府擁有，領導政府任命，價格政府制定，經營政府控制，盈虧政府統負”的管理模式，行業(yè)的產權結構、治理結構和市場結構帶有強烈的政府主導傾向。天然氣成為管道燃氣主氣源后，上中游由國家發(fā)改委管理。國家發(fā)改委負責全國天然氣主干網建設的決策審批、運營管理、天然氣政策以及天然氣井口價、門站價的制定。管理的對象限于我國三大天然氣石油公司。在下游配氣階段，管理以地方（城市）為主，帶有明顯的地域特征。建設部負責我國城市配氣的政策制定、資質審查、有關方面的改革等工作。

我國目前城市燃氣的規(guī)制部門實際上是行業(yè)管理與規(guī)制合一的政府部門。對管道燃氣的管理也是分段、分層進行。這一特征與我國管道燃氣的發(fā)展脈絡是一致的。但這種管制機構模式也有重大缺陷，容易偏重企業(yè)利益而忽視公眾利益。產權改革之后，企業(yè)的商業(yè)目標與公共目標面臨的沖突更為明顯。局域網絡演變成全國網絡后，中游和下游需要進一步協調統一，規(guī)制問題更為復雜。

管道燃氣產業(yè)在組織在產業(yè)結構調整和改革驅動下所發(fā)生的巨大變化，使原有的管理體制與管道燃氣產業(yè)已經不相適應，需要進行調整。

1．逐步建立統一的、獨立的、多層次的管道燃氣規(guī)制機構

國際上存在兩種典型的規(guī)制機構模式，一是英、美等國的獨立規(guī)制模式，特征是職能集中在一個規(guī)制機構中，獨立于政府，具有較強的權威性和中立性，而且規(guī)制機構的發(fā)展趨勢是由專門的單一的規(guī)制機構逐步與其他能源規(guī)制合并，實行能源的綜合規(guī)制。二是日本等少數國家的非獨立的規(guī)制模式，總體上實行行政管理與規(guī)制合一。從國際發(fā)展趨勢來看，機構普遍由政府行政部門的直接規(guī)制向獨立、專業(yè)化的規(guī)制機構方向發(fā)展。

在獨立規(guī)制模式中，按規(guī)制機構在中央和地方的組織體系和權利分配的不同，也有兩種類型：一是集中統一的規(guī)制模式，即設置一個全國性的統一的規(guī)制機構，在地方設置若干派出機構，實行垂直統一領導。二是分級規(guī)制方式，即中央和地方都設置相對獨立的規(guī)制機構，中央規(guī)制機構只頒布全國性的規(guī)制法規(guī)，而具體的規(guī)制職能由地方機構承擔。

根據我國的情況，可以建立一個從中央到地方垂直的規(guī)制機構——國家天然氣規(guī)制委員會（包括中游長距離輸送以及下游的城市配氣）。其主要職責是：對全國的天然氣長距離運輸、價格制定、網絡建設等問題進行規(guī)制；在委員會之下設幾個大區(qū)的規(guī)制辦事處，負責區(qū)域的天然氣規(guī)制的實施，協調區(qū)域尤其是省級之間的天然氣管網建設和銜接。在城市層面，建議成立城市公用事業(yè)規(guī)制委員會，行使包括管道燃氣在內的公用事業(yè)的規(guī)制權。

規(guī)制結構調整的主要目的是把規(guī)制獨立于行政管理之外，這在一定程度上可以減少政府的直接干預，做到規(guī)制與行政管理分離，緩解成為“政府俘虜”的可能性。

2．盡快進行全國性的管道燃氣立法

設立獨立規(guī)制機構的前提條件之一是法律基礎。只有在法律的指導下，規(guī)制機構才能擁有相應的權利和責任。制定《管道燃氣法》要遵循以下幾個原則：在確立現代規(guī)制機構的基礎上，將政府制定政策職能與規(guī)制職能分離；對天然氣長距離運輸和城市配氣實施統一的法律規(guī)范。在其它氣種尚未退出管道燃氣市場的情況下，法律要對所有氣種進行統一規(guī)范。

3．建立對規(guī)制機構的監(jiān)督和制衡機制

（1）保持規(guī)制程序的透明性。要在法律上把規(guī)制機構的權力、權限范圍確定下來，把規(guī)制機構的行動置于法律框架的監(jiān)督之下，避免規(guī)制機構濫用權力，清晰描述機構的作用范圍、公開決策的程序。

（2）規(guī)制機構要邀請各個利益集團參與規(guī)制過程。要完善聽證會制度，在聽證會上各個利益相關者可以闡述自己對相關決策的觀點。重要的決策還要經過專家咨詢。

（3）建立有效的申述和爭端解決機制。受規(guī)制企業(yè)在認為規(guī)制機構違反了法律，自己的利益受到損害時，可對規(guī)制機構的決議和政策提出質疑，并可對規(guī)制機構提出訴訟。

（4）建立地方公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會，監(jiān)督和制衡公用事業(yè)的規(guī)制工作和決策。

[參考文獻]

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[6] 2006年中國天然氣行業(yè)發(fā)展綜述，中研網.

(收稿日期: 2007-10-15 責任編輯: 垠 喜)