事業單位改革要巧用“三力”

[摘要]事業單位改革是一項龐大、復雜的系統工程，要從研究系統的內部要素和環境影響入手，尋找合適的“支點”，來增大改革的“壓力”，放大改革的“動力”，漸減改革的“阻力”，確保事業單位改革快速、有效、穩定、和諧地推進。

[關健詞]事業單位 改革 對策

[中圖分類號]D61 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）05-0093-02

[作者簡介]蔣佳林（1963—），江西萬年人，中共無錫市委黨校培訓中心副主任、經濟學副教授，主要研究方向：公共經濟學、現代化理論。

事業單位改革是一項復雜的系統工程。其進程不僅影響到公共服務的質量，也直接影響到國家軟實力的提升，關系到和諧社會的建設。加快事業單位改革的進程，確保事業單位改革的質量，需要深入研究其系統的內部要素和外部環境，用好系統內外一切有利的力量，尋找合適的“支點”。

善增“壓力”

事業單位改革是一個系統的功能轉換過程。使一個處于穩定態系統的功能產生變異，系統內外的壓力是不可缺少的。壓力可以使系統內各要素重新尋找適應的位置，要素之間的聯系方式將發生大的改變，使系統的功能趨于強大。

1.轉政府壓力為單位壓力。傳統事業管理體制是計劃經濟與高度集權行政管理體制下國家包辦事業、壟斷事業資源的產物。由于國家掌握了幾乎全部事業資源， 加之所有制結構單一及國家依據“計劃一切”、“管理一切”原則配置事業資源、管理社會事業， 整個社會事業納入國家直接控制之中， 社會事業變成了國家事業。隨著經濟和社會的發展，公共需求的品種和數量急劇增加，社會事業國家舉辦的“一條腿走路”局面需要徹底改變。要推進公共事業多元化進程，實現國家事業的社會回歸，充分調動市場機制、社會機制發展社會事業的積極性，保持合理的競爭態勢，變政府壓力為單位壓力，轉換壓力的“受力面”，使系統內最具活力要素的潛能得到發揮，增強系統的“原動力”。

2.加大公共服務的采購力度。調動市場機制、社會機制的積極性，應改革事業單位財政資源的撥付辦法，從“養人型”變成“養事型”。擴大公共服務的采購范圍。這樣不僅可使有限的財政資源得到更充分的利用，而且可以拓寬企業發展的領域，為第三產業的發展增添“后勁”。規范公共服務的采購程序，放大了事業單位生存、發展的壓力，將使事業單位內部的凝聚力進一步增強。

3.加強事業單位的資產管理。據有關資料顯示，事業單位占用的國有資產近3000億。不少地方的黃金地段房產為事業單位所用，資產總量非常龐大。大量土地和房產的無償占用，一方面會帶來事業單位分配的苦樂不均，增大了事業單位到主管部門和財政部門申請項目的“沖動”，只求占有，忽視效益。另一方面，土地和房產的無償占用與公益性承諾沒有直接掛鉤，導致事業單位的資源不能完全用于社會事業的發展，而且房產出租過程中的“黑箱”操作，也為腐敗的產生提供了溫床。因而應加強對事業單位的房產資源的管理，把土地、房產的“虛擬”租金計入政府對各項事業的投入。還應加強對事業單位空閑房產資源的管理，學校、醫院、體育場館、文化場館的空閑房產只能用于同類事業的發展，為公共服務的市場化提供方便。

4.完善對事業單位的績效考核。目前事業單位的運行普遍呈低效狀態，這是其服務產品的特殊性決定的。事業單位提供的服務產品既包含了大量的公益性因素，也包含了市場化內涵。對公益性因素，因為傳統事業單位“管辦一體化”，導致主管部門更多地關注部門利益，忽視了事業單位的公益性評估。對待市場化因素，也因為市場化發育程度過低，導致市場信息不對稱現象加劇。政府主管部門應負起監管重任，要仔細研究行業政策中還有哪些疏漏和缺陷，盡快制定相關的政策加以彌補。同時，對待行業市場異化現象，不能簡單取締，應采用道德勸導和制度規范的雙重辦法加以解決。

放大“動力”

事業單位改革不同于國有企業的改革，不能采用推向市場的辦法。因為服務的不可流動性和消費的不可逆轉性，過早地將其推向市場，最終受害的將是百姓福利和政府的威信。因此，目前事業單位改革的切入點還是要用好各種激勵工具，放大事業單位改革的“動力”。

1.完善激勵機制。事業單位是知識分子密集之地，內部激勵機制不能完全采用物質激勵的方法，要多采用情感交流，解決業務骨干的生活、事業發展的后顧之憂。激勵機制要建立在尊重知識、尊重人才、尊重勞動、尊重創造的基礎上。要營造人才脫穎而出的環境，鼓勵冒尖、激勵冒尖。要允許人才合理流動，使人才資源得到合理的配置，提升人力資本質量。

2.完善治理機制。事業單位的內部治理機制不同于企業。事業單位類型紛繁復雜，功能千差萬別。行政類事業單位更多地體現政府監管的功能，應該進一步完善問責制，用較低的監管成本，獲得較大的監管效果。要改變現有的監管思維，善于利用系統外的監管資源，實現監管業務的外包。公益類事業單位的功能體現在社會的公益性，理事會應當是公益類事業單位的最高權力機關，理事會半數以上的成員應當來自于受益群體之中，管理層和政府的理事之和不能超過半數，管理層應定期向理事會匯報單位的公益性績效。市場服務型的事業單位應當建立董事會，外部董事應有國有資產管理方代表、中介組織代表、受益群體代表，要加強對這類單位的國有資產監督，尤其是要加強對這類單位的管理層報酬的監控。同時，在進行有效的公益性評估的基礎上，給予恰當的財政補貼。

3.完善崗位競爭機制。行政類事業單位的內部崗位競爭機制可套用公務員選撥、任用方法，在考察工作能力和工作水平的基礎上，著重考察監管績效。要充分征求服務對象的意見，建立崗位高低與責任大小掛鉤、責任大小與報酬多少掛鉤的“雙掛鉤”制度。公益類事業單位要考慮素質和服務態度兩個因素，改革現有的職稱評審和聘任制度，打破資歷界限，把有真才實學、樂于奉獻的人選撥到管理崗位。市場服務型事業單位要同時考慮公益性和貢獻度兩個因素，公益性體現為服務素質和服務態度，貢獻度體現為單位利益最大化的貢獻程度。要建立新型的工資報酬制度，切實理順職工個人與單位的利益關系，將個人的工資報酬與個人對單位的貢獻以及本單位的效益緊密聯系在一起。只有這樣，才能提高職工的積極性，從而提高整個單位的效益。

4.完善投入管理機制。行政類事業單位的投入要本著節約高效的原則，不要形成太大的資金缺口，否則行業監管變成了“以權創收”，公眾利益將會受到很大侵害。公益類事業單位的投入方式有兩種，一種是目前普遍采用的投入供方，關鍵是要建立有效的投入產出評價機制，盡量避免單位使用市場化籌資方式來滿足公益性需求。另一種是投入需方，通過加大保障力度、發放消費券方式來推進行業的產業化。市場服務型事業單位的投入，主要是加強對單位投入風險進行監管，要保持這些單位合理的負債比例，以免政府承擔破產的后續責任。要防止市場服務型事業單位的盲目擴張。

漸減“阻力”

事業單位改革有些阻力來自于系統內部，靠系統的自我完善能力可以克服，有些來自于系統外部，必須借助外部力量。

1.完善社會保障制度。行政類和公益類事業單位應該同公務員一樣，不宜在目前社會保障資金缺口比較大的情況下，用增加財政負擔的辦法建立社會養老制度。有些地方在拆鄉并鎮過程中，導致事業單位產生大量富余人員，也可以參照企業的做法，建立事業單位的社會化養老制度。市場服務型事業單位主要通過產權制度的改革，在明晰產權的基礎上，實現國有資本的全部或者是部分退出，事業單位員工的身份由“單位人”變成“社會人”，用國有資本退出的收益來建立完善的社會保障制度，使市場服務型事業單位真正轉變為負有社會責任的市場競爭主體。

2.通過合并、分立的方式轉變思維模式。可以把分布在各個單位的公益性成份進行適當歸并，合并為一個純公益性事業單位。將事業單位中的生產經營實體剝離出去，成為自負盈虧的法人企業。通過合并、分立的方式，轉變固有的“單位人”思維定勢，可以大大降低事業單位改革的阻力。

3.漸進式推進改革。制定事業單位改革方案， 必須充分聽取事業單位行政領導、專業技術人員的意見，不能僅靠領導“拍腦袋”就作決策，不能以犧牲公眾利益來減輕政府的負擔。要充分認識到事業單位市場化帶來的風險，事業單位改革的目的是要提高運行效率，提供優質的公共服務，因此要漸進式推進，確保社會的穩定、和諧。

4.管辦分離各司其職。推進管辦分離， 能有效解決政府部門“掌舵”與“劃槳”職能不分的問題。政府作為公共管理者通過規劃、引導、調控、監督等手段促進各項事業的發展， 也可以通過舉辦各類事業組織直接提供事業服務。要調整集管事業、辦事業、養事業于一身的國家事業職能， 根據職能性質、實現方式將其分為公共管理職能與所有者職能。公共管理職能主要包括: 明確事業發展方向與公益性質； 規定組織、法人、產權等基本制度；規范財務、人事、經營等規則； 制定教育、科技、文化、衛生、體育等行業政策。所有者職能主要包括: 重大決策制定、財政供給范圍與方式確定、機構編制宏觀管理、主要領導推薦與任免、監督控制等。實施管辦分離， 嚴格劃分開政府兩類不同的事業職能與行使職能的方式，可為社會力量參與社會事業提供公平競爭的條件，確保事業單位改革快速、有效、穩定、和諧地推進。

(收稿日期: 2007-08-14 責任編: 垠 喜)